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Les acteurs privés dans la diplomatie

Guy CARRON DE LA CARRIÈRE


Sont apparus récemment dans la vie internationale, domaine réservé jusqu’alors aux personnages officiels mandatés par des gouvernements ou par des organisations internationales publiques, des intervenants privés qui y mettent de la couleur, de la diversité, du transnational, des convictions, parfois de l’agitation ou du désordre : ONG, mouvements divers, médias etc. Leur intrusion dans la vie internationale fait l’objet d’interrogations : répondent-ils à des attentes, celles d’une démocratie qui voudrait s’étendre à des domaines jusqu’ici réservés, celles d’une société civile qui aspirerait à être écoutée dans un univers de technocrates, ou ne sont-ils qu’une manifestation de l’affaiblissement des États ? L’inquiétude que l’on pourrait éprouver à voir de délicates questions internationales traitées parfois sans précaution par des intervenants privés, au risque de brouiller des cartes subtilement disposées, est-elle justifiée ? La matière étant foisonnante et souvent approximative, il conviendra dans un premier temps de prendre la mesure, d’une façon aussi exacte que possible, de la présence de ces intervenants dans le monde international, pour ensuite faire le bilan de leur rôle effectif dans la conduite des affaires du monde. Nous pourrons alors nous demander si leur action a changé le cours, voire le style des relations internationales [1].


Une présence très remarquée

Les intervenants privés se font remarquer par leur visibilité, souvent voulue, due à leur activité, à leur volonté de marquer la scène internationale et à la nouveauté de leur présence à la fois massive et diversifiée. Certes, des antécédents existent mais de faible importance ; l’ampleur récente de l’activité des acteurs privés s’explique avant tout par le contexte du temps présent.


Acteurs privés et politique mondiale


Parmi les acteurs privés qui façonnent le contexte international, quatre paraissent particulièrement significatifs : les opinions publiques, les ONG, les philanthropes et les entreprises.
Avec les moyens techniques modernes, les opinions publiques peuvent se relier au monde entier, dépasser les frontières, créer des événements qui ont des répercussions sur l’équilibre international. Il suffit pour s’en convaincre de rappeler l’action, dans les années 1980, du syndicat polonais Solidarnosc et des télévisions occidentales qui, agissant sur les opinions publiques des démocraties populaires, ont sapé les bases de ces régimes, proposé d’autres organisations de la société et de la politique et, finalement, ont conduit à la chute quasi naturelle du mur de Berlin, à l’implosion étrangement pacifique des régimes communistes, à la disparition de l’URSS et à la fin de la Guerre froide. Dans un contexte différent, l’influence de l’opinion publique américaine sur la fin de la guerre au Vietnam mérite d’être rappelée.
Les organisations non gouvernementales (ONG) occupent également, avec une grande visibilité, l’espace international. Elles se sont fait connaître par des actions de terrain menées au plus près des besoins essentiels : apporter rapidement des secours aux victimes, fournir de quoi se soigner, de quoi manger, de quoi boire, de quoi se laver, de quoi s’abriter, sauver les terres d’une désertification annoncée par les études écologiques. À ce titre, leur action ne laisse personne indifférent. Mais là ne se limite pas leur rôle. Elles interviennent désormais dans des domaines longtemps réservés aux États comme l’aide au développement, la lutte contre l’effet de serre, la gestion équilibrée des ressources naturelles. Bien plus, elles n’hésitent pas à s’immiscer dans les négociations internationales, en prenant par exemple l’initiative d’introduire de nouveaux thèmes de discussion tel que le développement durable, non seulement pour revendiquer leur introduction dans le débat public mais pour avancer des propositions de solutions dans une démarche qui se veut constructive [2]. Allant encore plus loin, certaines cherchent – et parfois réussissent – à peser sur les décisions des États en s’attaquant parfois aux conflits armés, comme le fait par exemple avec opiniâtreté la communauté italienne Sant’Egidio, dont le principal titre de gloire demeure l’accord de Rome de 1992, conclu après 27 mois de médiation, qui mit fin à 15 ans de guerre civile au Mozambique, et ce de façon durable puisque l’accord tient toujours [3]. On peut également rappeler son intervention décisive dans la paix au Guatemala.
Au-delà de ces actions ponctuelles, les ONG parviennent parfois à infléchir des politiques étrangères. Ce fut le cas des manifestations de Seattle contre la mondialisation en novembre 1999, alors qu’une conférence ministérielle se réunissait pour ouvrir un nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales sur la base des accords de Marrakech (1994), qui avaient conclu le cycle de l’Uruguay et frayé la voie à l’OMC. Les ONG ont organisé et piloté un vaste mouvement de protestation, soutenues par l’effervescence d’opinions publiques militantes tant du Nord que du Sud et ont obtenu l’ajournement précipité de la Conférence. Il fallut ensuite deux ans de négociations avec toutes les parties prenantes, ONG comprises, pour que puisse se tenir en novembre 2001, dans un climat apaisé, la conférence de Doha.
Les manifestations de Seattle peuvent être considérées comme le point de départ d’une action des pays en développement visant à se faire entendre. En refusant avec éclat que les « grands pays », c’est-à-dire les pays riches, bouclent les négociations sans eux et leur imposent de facto une extension des accords de Marrakech, ils se sont révélés comme un partenaire dont on ne peut désormais négliger l’avis. On peut également dater de Seattle l’irruption, pour le plus grand bonheur des médias du monde entier, des opinions publiques sur une scène jusque-là réservée aux négociateurs spécialisés. L’intense couverture médiatique dont ces évènements ont fait l’objet a donné à ces mouvements de protestation une large visibilité internationale. Au-delà des aspects quelque peu folkloriques des manifestations et de leurs effets perturbateurs sur le déroulement de la conférence, il convient de prendre toute la mesure de cette mobilisation qui a conduit au rassemblement altermondialiste massif de Gênes en 2001 contre le sommet du G8. Les manifestations pour un commerce équitable et contre le libre-échange ont sonné le réveil de la société civile. Remarquons d’ailleurs à cette occasion la connexion qui s’est établie presque naturellement entre ONG et opinions publiques.
À ce stade les philanthropes, comme les entreprises, restent des partenaires plutôt discrets qui n’ambitionnent pas de peser sur la politique mondiale mais privilégient les interventions ponctuelles et soigneusement ciblées. Les philanthropes apportent avec leurs fondations des ressources qui remédient à l’impécuniosité des États. Les dépenses annuelles en matière de santé publique de la Fondation Gates approchent désormais le niveau du budget de l’OMS [4]. Quant aux grandes entreprises mondialisées, elles ont pris des dimensions telles et jouent un rôle si important dans l’économie de la planète que leur action éclipse celle de nombreux États. On pourrait donc conclure de ce qui précède qu’un système international d’acteurs privés est en train de s’installer en parallèle à celui des États alors que, jusqu’à présent, les relations extérieures ont été gouvernées par un système interétatique. Le phénomène n’est certainement pas nouveau. Ce qui l’est, c’est le contexte porteur de ces changements.


Un phénomène ancien, une ampleur nouvelle

Les acteurs privés sont toujours intervenus dans les relations internationales. Les ordres hospitaliers ont, dès le milieu du XIe siècle, exercé leur action caritative au-delà des frontières. Ils se sont même imposés comme de véritables puissances en Méditerranée, en négociant avec la République de Venise et les Empires le droit d’exercer leurs activités. Dès cette époque, des médiations privées entre États existaient également, comme celle du dominicain Jacques de Voragine dans le conflit opposant au XIIIe siècle les cités de Gênes et de Venise. Plus près de nous, la Croix-Rouge a acquis un statut international consacré par des traités et son action a conduit à modifier le droit de la guerre. Quant à l’influence des mouvements pacifistes et anti-esclavagistes du XIXe siècle, elle ne peut non plus être passée sous silence.
Médecins sans Frontières, les ligues en faveur de la défense des droits de l’homme et les ONG consacrées au développement ont donc bien des ancêtres mais ces derniers ont souffert, à partir du XVIIe siècle, d’une doctrine des relations internationales réservant aux États – qui, seuls, détiennent tous les attributs de la souveraineté aussi bien intérieure qu’internationale – la conduite des affaires étrangères. On attribue traditionnellement cette conception du rôle des États aux légistes français, sa confirmation aux traités de Westphalie et son illustration aux stratégies bismarckiennes. C’est cette conception qui a régi la création de l’Organisation des nations unies. Depuis quelque temps, toutefois, la nature intangible de cette doctrine et le caractère absolu de ses conclusions sont soumis à l’examen critique et cela de deux points de vue.
D’une part, celui de politologues des relations internationales qui, tel Bertrand Badie [5], voient dans l’entrée des sociétés dans l’arène internationale l’amorce d’un monde dans lequel les souverainetés seront progressivement rognées par les nécessités du multilatéralisme et par des constructions régionales actives comme celle de l’Union européenne, d’un monde qui, un jour, fera passer les solidarités avant le souci de la puissance, où le vieux principe d’équilibre entre pays fera place à celui d’intégration. Dès maintenant, selon cette analyse, la diplomatie classique qui consiste à gérer des espaces de souveraineté n’est plus adéquate en raison des logiques d’interdépendance et de compénétration des nations. La distinction habituelle entre ce qui relève de leurs affaires internes et ce qui relève de l’international s’effaçant progressivement, c’est la cogestion d’espaces souverains qui devient la pratique des diplomaties modernes. Les enjeux ne sont plus ceux de la compétition des puissances mais au contraire ceux des interpénétrations internationales réussies. On ne peut qu’être sensible à une telle conception d’un monde nouveau, vers lequel nous dirigent les changements apparemment anodins auxquels nous assistons, mais ce n’est pour l’instant qu’une brillante perspective visionnaire. De telles anticipations peuvent être intéressantes pour interpréter les évolutions de long terme mais la réflexion sur les nouveaux acteurs de la diplomatie ne peut pour l’instant s’affranchir du cadre du système d’États souverains, le seul qui correspond à la réalité.
D’autre part, les évolutions du contexte international permettent d’expliquer le spectaculaire développement des acteurs privés. Elles n’ont cependant pas remis en cause le principe de la souveraineté des États qui place en eux la dernière instance de décision. Sans préjuger des évolutions futures, l’analyse du nouvel agencement des rapports de force, ainsi que du rôle des uns et des autres, impose d’en rester à ce qui existe actuellement. Au premier rang de ces circonstances nouvelles qui expliquent le développement sans précédent des acteurs privés, on trouve naturellement la mondialisation et ses supports techniques qui, en abolissant les frontières, en abrégeant les distances et en annulant les délais de transmission, permettent à des mouvements d’opinion de se constituer mondialement. Internet joue un rôle essentiel pour mobiliser les esprits, fédérer des organisations, créer des réseaux de militants et synchroniser des manifestations. Par ailleurs, la sécurité internationale n’est plus du seul ressort des traités, des alliances ou des armées. Elle ne peut être assurée que si tous les facteurs potentiels de conflits sont, d’une manière ou d’une autre, neutralisés. La mise en place d’une prévention efficace et d’un système d’alerte en est devenue un élément essentiel. La variété des actions qu’il faut mettre en œuvre à cette fin, notamment dans les domaines des politiques économiques, de l’agriculture, des industries, des services, de la santé etc., rend nécessaire de convaincre des financiers, de recruter des experts, des investisseurs, des entrepreneurs, tous acteurs privés au service d’objectifs d’intérêt général que les diplomaties doivent s’adjoindre [6]. De manière générale, la stabilité de la planète dépend de plus en plus de ce que feront les États pour assurer sa cohésion et garantir son avenir. C’est ainsi que la faim, la pauvreté, les inégalités, les discriminations, le progrès social, l’équilibre des développements économiques, la protection de la planète, la gestion raisonnable des ressources naturelles sont devenus des enjeux internationaux. Comme les États ne peuvent les résoudre seuls et ne sont d’ailleurs pas les seuls habilités à les traiter, ces nouvelles responsabilités collectives ouvrent un vaste champ d’exercice aux initiatives et aux activités d’acteurs privés. L’irruption de ces derniers est donc l’expression de mouvements de fond. Elle est irréversible. Mais leur place, leur rôle, leur influence, leur impact sur le cours des relations internationales, souvent complexes, voire embrouillés aux yeux du public doivent être soigneusement précisés.

Une composante des relations internationales

Un bref panorama des activités diplomatiques et une grille d’analyse sont indispensables pour ne pas se livrer à des approximations.


Définition des acteurs privés et grille d’analyse

Dans la mesure où nous parlons de diplomaties publiques, c’est-à-dire de diplomaties qui impliquent des relations entre États ou organisations internationales d’origine étatique et qui prennent en charge la globalité de leurs missions – défense des intérêts nationaux, gestion du monde globalisé –, tout ce qui se passe dans la sphère internationale ne peut être qualifié de diplomatie. Une négociation d’acteur privé avec un État étranger – contrat commercial, concession de service public, transaction fiscale, octroi de droits – ou une approche de lobbying pour obtenir une décision ne sont pas en soi des actes diplomatiques. On n’entre dans la diplomatie que si ces activités ont des conséquences politiques et si les gouvernements s’en saisissent. La notion de « diplomatie non gouvernementale » que certains utilisent ne peut être que source de confusion et n’est donc pas retenue ici. Elle est censée englober toutes les interactions internationales des acteurs privés avec les États ou même entre eux, ensemble impossible à cerner parce que trop hétéroclite et ne rendant pas compte de la spécificité des relations entre gouvernements qui, seules, peuvent mettre en œuvre des règles contraignantes de portée générale.
Traiter d’acteurs privés revient donc à traiter d’intervenants dotés d’autonomie, ce qui exclut à nos yeux les exécutants privés, les cabinets de conseil en stratégie internationale ainsi que les entités publiques infra-gouvernementales. Les premiers sont en effet délégataires de services publics ou sous-traitants tels que les sociétés de service chargées par exemple de la sécurité ou de la délivrance des passeports. Les think tanks ou conseils en stratégies internationales tels que le GIEC, Groupe d’experts international sur l’évolution du climat, ou l’ICG, International Crisis Group, créé en 1995 [7], le Council on Foreign Relations ou encore le Center for Strategic and International Studies n’en font pas partie non plus. Le recours à l’expertise privée dans le cadre diplomatique se développe, mais reste une activité de conseil, bien que certains aient évoqué à son égard l’existence d’une diplomatie concurrentielle ou même d’un ministère des Affaires étrangères privé. Enfin, les collectivités locales ou les établissements publics qui appartiennent à la sphère publique et interviennent dans le champ mondial contribuent à y créer des relations transfrontalières mais ne détiennent aucune compétence de politique étrangère. Il ne peut donc s’agir que de relations de travail ou de bon voisinage.
On peut distinguer dans l’activité internationale trois niveaux qui nous serviront de grille d’analyse. Les relations internationales sont faites de tous les facteurs qui tissent des liens entre les peuples, les nations, les États et les traduisent en relations d’intérêts ou d’affinités, en rapports de force ou de faiblesse. C’est en quelque sorte la matière première de la diplomatie. La diplomatie est la mise en œuvre par le ministre et ses services des relations entre États et organisations internationales. Enfin, la politique étrangère est l’expression de choix stratégiques portés au plus haut degré politique. Elle suppose une vision de la France dans le monde.

Évaluation de la présence des acteurs privés
aux trois niveaux de l’activité internationale


Tous les acteurs privés contribuent à la vie internationale et sont donc présents au premier niveau. L’affirmation des opinions publiques dans les relations internationales est amplifiée par les réseaux médiatiques à couverture mondiale (CNN, Al Jazeera) qui véhiculent de l’information formatée. Leur expression est médiatisée grâce à l’aptitude des nombreux faiseurs d’opinion internationaux qui se sont récemment multipliés (think tanks, ONG etc.), à mettre en forme les interrogations et les inquiétudes du moment. Leur avènement est inscrit dans l’évolution générale des démocraties : on admet de plus en plus communément que l’opinion publique dans ses diverses manifestations est aussi qualifiée que les élus, notamment les parlementaires, pour exprimer la volonté nationale, comme le mettent finement en valeur les travaux de Pierre Rosanvallon sur les différentes formes de la légitimité démocratique [8]. Il arrive donc que l’opinion l’emporte sur la classe politique et même la désavoue comme on l’a vu lors des référendums européens en France et aux Pays-Bas en 2005, en Irlande en 2008. Elle a les moyens de se faire entendre, notamment par le truchement des sondages qui deviennent des faits politiques suivis de plus en plus attentivement. De multiples exemples illustrent le rôle croissant des opinions publiques : citons en France les manifestations de 2008 en faveur du Tibet et leur incidence sur les relations entre Paris et Pékin, avec le jeu de ricochet qui s’ensuivit entre les deux gouvernements ou les réticences de plus en plus perceptibles dans l’opinion vis-à-vis de la mondialisation et du libre-échange, qui ne sont probablement pas étrangères à l’enlisement du cycle de Doha à l’OMC.
En quelques années les ONG se sont également imposées dans la vie internationale. Malgré leur extrême diversité qui rend toute généralisation périlleuse, en dépit de leur valeur très inégale, elles jouissent d’un préjugé favorable acquis grâce au professionnalisme des meilleures d’entre elles, au désintéressement, au dévouement et souvent au courage de la plupart de leurs bénévoles. Leurs innombrables missions sur le terrain, leur réussite spectaculaire dans l’intervention d’urgence sont considérées comme un apport positif au bon fonctionnement des relations internationales. Dans la défense de causes d’intérêt général elles savent créer des réseaux qui leur permettent d’être bien informées et compétentes, bref d’enrichir le débat public. Elles sont un élément, au demeurant remarqué, bruyant et remuant, du premier niveau de notre échelle

La spectaculaire augmentation des grandes fortunes explique sans doute l’essor récent de la philanthropie. Elle s’incarne dans des fondations, créées par des personnalités ou des familles et non par des entreprises. On estime actuellement à environ 4 milliards de dollars les sommes investies chaque année par ces fondations dans des programmes internationaux. Elle se conjugue avec l’engagement individuel de nombreuses personnalités retirées de la vie active : Jimmy Carter, Nelson Mandela, Mikhaïl Gorbatchev, Al Gore, sans oublier Jacques Chirac dont l’initiative est inédite en France. Leurs domaines d’intervention s’identifient globalement aux grands chantiers de la mondialisation : les biens publics que sont la santé, le développement, l’éducation, l’environnement, comme les maux publics que sont le risque de prolifération nucléaire ou le réchauffement climatique [9]. À beaucoup d’égards ces domaines recoupent ceux des ONG. Leurs modalités s’y apparentent également lorsqu’il s’agit d’interventions directes (ce qui est encore nouveau et exceptionnel) ou d’opérations médiatiques. Les philanthropes contribuent à leur manière à former la substance des relations internationales et se situent donc bien au premier niveau de l’échelle d’analyse. On peut dire la même chose des grandes entités à but non lucratif comme les Églises ou des grandes associations mondiales. Lorsque le Comité international olympique a choisi de confier à la Chine l’organisation des Jeux de 2008, il n’a pas fait de la diplomatie mais a créé un événement politique à partir duquel d’autres ont fait de la politique internationale. Enfin, naturellement immergées dans un milieu mondialisé, activant par leur travail les multiples réseaux qui lui donnent de la vitalité, initiatrices d’innovations, les entreprises font partie des éléments de base de la scène internationale et de ses transformations. Elles peuvent donc être considérées comme créatrices de relations politiques et cela de trois points de vue. Elles sont pour leur pays d’origine des facteurs de rayonnement et de puissance, des vecteurs d’influences économique et culturelle. Elles peuvent être, simplement en suivant leur propre logique entrepreneuriale, à l’origine de forces qui influent sur l’équilibre international : situations de domination, de dépendance, mais qui sont généralement l’expression de politiques d’entreprise (Microsoft, Google, Yahoo, Airbus et Boeing etc.) plutôt que de manœuvres entre États. Lorsque l’effet de domination prend une signification politique, on trouve généralement un État à la manœuvre comme le montre l’affaire Gazprom ou le financement du déficit américain par la Chine, par exemple. Tout cela est évidemment amplifié lorsque l’activité des entreprises s’accompagne par nature d’implications politiques, soit qu’elles travaillent dans des secteurs sensibles (armement, pétrole et gaz, concessions minières, industrie nucléaire), soit qu’elles soient susceptibles de provoquer un changement géopolitique, ce qui peut être le cas de la construction d’oléoducs, de routes ou de voies ferrées, soit, plus banalement, que leur position d’employeur, d’investisseur, de fournisseur ou de contribuable leur confère un poids exceptionnel. Les entreprises sont d’évidence un élément important des relations internationales et donc du premier niveau de notre grille d’analyse.
En ce qui concerne maintenant leur participation à l’activité diplomatique, les opinions publiques ont conquis les moyens de se faire entendre [10]. Ainsi, ce sont elles qui ont obtenu des gouvernements que, malgré leurs réticences, ils interviennent au Kosovo et se saisissent du dossier du Darfour. Leur rôle peut se définir comme une action d’influence auprès des diplomaties publiques [11]. Les ONG peuvent faire état de réalisations qui sont des apports non négligeables à l’action des diplomates. Les missions humanitaires et les interventions caritatives sur le terrain de Médecins sans Frontières, d’Oxfam, de Save the Children ou de Caritas, qu’elles se soient insérées ou non dans les orientations des programmes officiels sont considérées comme une participation active à la diplomatie de solidarité à laquelle nul pays ne peut se soustraire. Allant plus loin, elles ont su introduire de nouvelles règles dans la vie des nations. Les campagnes d’Amnesty International et de Reporters sans frontières sur les droits de l’homme, celles de Greenpeace et de Friends of the Earth pour la protection de la nature ont contribué à faire de ces sujets un élément important du débat public. L’action de Médecins sans frontières, puis de l’ensemble des ONG, a conduit en août 2003 à introduire dans l’accord sur la propriété de l’OMC une dérogation permettant aux pays pauvres d’importer plus facilement des produits génériques meilleur marché fabriqués dans le cadre de licences obligatoires, s’ils ne sont pas en mesure de fabriquer eux-mêmes ces médicaments. L’action de Handicap International, de la Croix-Rouge et d’autres associations a abouti, en 1977, à la Conférence d’Ottawa, à l’interdiction des mines antipersonnel et, dans le même registre, celle de Transparency International à l’accord anti-corruption internationale conclu à l’OCDE en novembre 1997. Les interventions de prévention des conflits d’International Alert, les missions de médiation de Sant’Egidio déjà citées ou celles d’autres groupes qui s’investissent dans la médiation comme la Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflicts, ont également été déterminantes. La création de la Cour pénale internationale a été obtenue à la conférence de Rome en 1998 à la suite des pressions exercées par une coalition de plus de 2 000 ONG sur les négociateurs. L’action des ONG au début des années 1990 en faveur de la dette des pays du Tiers Monde est, d’une certaine manière, exemplaire parce qu’elles sont parvenues à retourner une situation que les États jugeaient réglée après plusieurs plans (Brady, La Baule etc.). À la suite de plusieurs années de campagne pour remettre ce sujet à l’ordre du jour du G8, des mesures nouvelles ont été prises à Cologne en 1999 et, fait inouï, le FMI a accepté de réviser la doctrine selon laquelle ses créances n’étaient pas effaçables. Les ONG sont donc très actives. Elles jouent un rôle important en amont de l’action des diplomaties publiques, mais pas au-delà. Les meilleures d’entre elles représentent un réel contre-pouvoir que les États, les organisations internationales et même les entreprises multinationales ne peuvent ignorer. Qu’elles agissent de leur propre chef ou en appui (explicite ou implicite) de la diplomatie officielle, il faut bien souligner qu’elles ne s’y substituent pas. Ce sont toujours les États ou les organisations internationales qui fixent les agendas, décident et concluent.
À l’instar de l’action des ONG, celle des philanthropes s’approche de très près de celle des diplomaties publiques, mais à la différence de celles-là qui sont généralement désargentées, ils sont des bailleurs de fonds privés au service du développement sous toutes ses formes et, globalement, de causes d’intérêt général. C’est ainsi qu’en 1977, Ted Turner a fait don aux Nations Unies du milliard de dollars qui manquait à son budget du fait de la carence du gouvernement des États-Unis, son propre gouvernement. Ces personnalités n’hésitent pas toutefois à poser parfois leurs conditions. Le 19 septembre 2006, Warren Buffett annonçait à Vienne son soutien à la Nuclear Threat Initiative : il proposait d’offrir 50 millions de dollars pour la mise en place d’une banque mondiale du combustible nucléaire à la double condition que l’Association internationale de l’énergie atomique (AIEA) supervise le projet et que les États avancent de leur côté cent millions de dollars. En fait, leurs concours financiers sont adressés, pour la plupart, à des opérateurs déjà actifs et souvent à des organisations internationales. Ils viennent donc en appui des politiques officielles, un appui parfois indispensable, parfois influent, mais qui reste subordonné aux décisions des acteurs publics.
Les très grandes entreprises sont enfin généralement perçues comme très influentes dans les relations internationales en raison de leur puissance financière et de leur envergure vraiment mondiale. La mondialisation les ayant déliées de toute subordination nationale, leurs actions sont censées être déconnectées des diplomaties officielles et ne dépendre que d’elles-mêmes. On les crédite donc de ne raisonner qu’à partir d’une vision réaliste de leurs intérêts sans chercher à se relier à des initiatives politiques. C’est ce qui fait leur force de conviction. Elles s’appuient aussi sur l’ampleur de leurs ressources mais on ne peut que manier avec prudence les comparaisons de moyens financiers. Il s’agit, en effet, de données hétérogènes : les entreprises et les États ne sont pas sur le même plan, leurs finalités sont différentes et mettent en œuvre des rationalités également différentes. Une fois constaté que la capitalisation boursière de Total est du même ordre de grandeur que le PNB d’Israël, que son chiffre d’affaires approche le PNB de l’Argentine et que son bénéfice annuel avoisine le PNB de Chypre, que peut-on en conclure ? Elles défendent plus des intérêts ponctuels ou catégoriels qu’elles ne mènent des actions de grande politique. La plupart du temps, leurs préoccupations portent d’ailleurs sur des questions de politique intérieure telles que la non-discrimination, leur statut fiscal, leurs relations avec l’administration et, pour ce faire, elles ont toujours le souci de mettre de leur côté les gouvernements, aussi bien ceux de leurs implantations que ceux de leur origine. Leur poids dans l’économie, leur lobbying (et parfois leurs services rendus…) leur permettent de faire valoir leurs points de vue. L’action directe semble rare. En dehors de celle d’Anaconda dans le Chili d’Allende, perpétuellement citée, il y en a peu d’exemples significatifs, ce qui s’explique aisément : les entreprises sont prudentes, elles cherchent à être les amies de tout le monde. Lorsqu’un État prend fait et cause pour une entreprise, ce n’est pas cette dernière qui fait de la diplomatie, c’est l’État qui, ayant évalué où est son intérêt, agit en conséquence. Ainsi c’est seulement dans la mesure où elles donnent aux États des raisons d’intervenir que les entreprises jouent un rôle dans l’action diplomatique. En définitive, pour important et utile que soit leur rôle, ces acteurs privés ne sont pas sur la même ligne que les diplomaties publiques qui, seules, détiennent le pouvoir d’établir des normes globales assorties des moyens de les imposer à tous. Les acteurs privés sont tantôt sur une trajectoire différente, tantôt sur la même ligne, parfois en opposition, parfois en appui, à leurs côtés, mais pas à leur place.
En ce qui concerne enfin l’élaboration des politiques étrangères, on ne voit à ce niveau d’intervention que des acteurs politiques, même si leurs choix ont pu naturellement tenir compte des composantes que nous venons de citer. Les opinions publiques ne peuvent être entendues à ce niveau que si elles font preuve soit d’unanimité, soit de clarté, soit d’une capacité à mobiliser des forces auxquelles les pouvoirs politiques seront attentifs. Les ONG et les philanthropes peuvent être les médiateurs d’une opinion qu’ils ont souvent contribué à façonner. Ils savent indéniablement parler aux politiques. Les entreprises ont des intérêts variés, souvent contradictoires. Elles expriment rarement un point de vue collectif sur la politique étrangère ou elles le font de manière très globale en prenant position, par exemple, en faveur du libre-échange ou de l’Europe. Les acteurs privés ne se situent donc pas sur le même plan que les diplomaties publiques qui, seules, déterminent les politiques étrangères. Ils ne peuvent agir sur la scène internationale que par plaidoyer, influence, adhésions et collecte de fonds ; bref, ils ne peuvent compter que sur le volontariat et la générosité. Pour transformer leurs campagnes en règles communes il faut des négociations entre États souverains. On peut cependant se demander si leur présence, avec ce qu’elle entraîne de diversités de style, de méthode et de priorités par rapport aux codes, aux méthodes et aux principes de choix classiques, ne modifie pas la nature ou le cours des relations internationales.


Leur influence sur les relations internationales

Il faut ici croiser deux points de vue complémentaires : celui de la vie internationale et celui de l’action diplomatique.


Les changements apportés au cours des affaires mondiales

On peut juger l’opinion publique encombrante, porteuse de messages irréfléchis et inconstants, mais elle existe au point d’être désormais un acteur central. La difficulté consiste d’abord à la cerner. Une opinion publique vraiment mondiale n’existe encore qu’exceptionnellement, il y a surtout des opinions publiques nationales et, parfois, régionales. Elles ne convergent pas nécessairement. Il serait abusif de croire, comme on le fait parfois, à l’existence d’une société civile émettant des messages que l’on puisse clairement interpréter à partir d’une conscience collective. Cerner les courants dominants des opinions publiques n’est donc pas aisé. On ne peut méconnaître un risque : celui d’une « diplomatie médiatico-sondagière où l’on s’émeut instantanément de tout (le Darfour, Ingrid Betancourt, le Tibet, etc.) pour mieux s’occuper durablement de rien, où l’on saute d’une image à l’autre sans mémoire et sans dessein » [12] . On ne peut oublier que l’opinion est fortement gouvernée par les priorités médiatiques, ignorante de la discrétion et aveugle à ce qui se fait sans bruit. Elle limite son horizon à l’actualité immédiate, appréhende malaisément les causes complexes, réagit à l’émotion, dissémine ses attachements sans savoir les hiérarchiser. Que serait-il advenu de la déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950, si ce dernier avait trop écouté l’opinion publique de l’époque ? Il faut donc bien mesurer les difficultés et les risques d’une expression brute des opinions publiques pour savoir prendre ses distances lorsque c’est nécessaire. En même temps – et il s’agit d’un fait central et vraisemblablement durable – la diplomatie est mise sur la place publique. Elle cesse de relever d’un « domaine réservé » aux gouvernements et au petit cénacle des professionnels des relations internationales. Cela ne va pas sans inconvénients : la construction européenne s’était ainsi fort peu souciée des opinions publiques avant que plusieurs référendums ne mettent soudain en évidence le terrible décalage qui s’était creusé entre les citoyens et une diplomatie pourtant censée agir en leur nom. À l’évidence, l’opinion publique fait dorénavant partie des déterminants de la scène internationale.
Les ONG introduisent dans les relations internationales, plutôt coutumières des rapports de force, l’espérance d’un monde plus solidaire et plus conscient. Il est nécessaire d’opérer un tri parmi les ONG, où le meilleur et le moins bon se côtoient. La critique doit porter sur leur légitimité. Quelle est celle d’organisations aux adhérents peu nombreux, qui se sont autoproclamées au service d’une cause et qui vivent de dons proportionnels à la place qu’elles occupent dans les médias ? La légitimité d’une ONG doit se mesurer au nombre des bénévoles qu’elle est capable de mobiliser, à l’expérience qu’elle a pu acquérir, à la pertinence et au sérieux de ses analyses. En termes de gouvernance, à qui rendent-elles compte ? Enfin, leurs engagements se font-ils sur des critères rationnels et soigneusement étudiés ou en fonction des financements qu’ils pourront déclencher ? Une fois le tri réalisé, il ne reste qu’un très petit nombre d’ONG, peut-être seulement une dizaine par pays, qui ont atteint la taille critique leur conférant une réelle influence internationale et justifiant l’existence de structures quasi professionnelles leur donnant une réelle valeur ajoutée. Celles que l’on a pris l’habitude de désigner comme les « multinationales du cœur » – comme Save the Children, Médecins sans frontières ou Caritas – [13], par leur disponibilité, leur compétence et leur sens de l’urgence, démultiplient et complètent ce que peuvent faire les États en matière de solidarité. Celles que l’on pourrait désigner comme les « multinationales de l’éthique » – comme Amnesty International ou Transparency International – ont le mérite d’insister sur des questions que les États, souvent mal placés pour intervenir à découvert, négligent souvent de fait. Lorsque ces ONG mènent une action critique ou contestatrice, elles sont les seules à pouvoir se faire entendre pour équilibrer l’immobilisme et le conservatisme des États et permettre à d’autres points de vue d’exister et de contribuer aux choix démocratiques.
Dans un monde où les grands acteurs agissent en fonction de leurs intérêts, l’action généreuse, éclairée et personnalisée des philanthropes se remarque tout particulièrement. Avec la multiplication des grosses fortunes, ils injectent désormais des sommes gigantesques dans les circuits de l’action humanitaire. La Fondation Gates a déjà versé, entre sa création en 1994 et 2006, près de 8 milliards de dollars en faveur de la « santé globale ». De son côté, en juin 2006, Warren Buffett annonçait un don de plus de 43 milliards de dollars à des œuvres philanthropiques. L’action civique n’est pas négligée : l’éducation et l’apprentissage de la démocratie ont été parmi les principaux objectifs de l’Open Society Institute de George Soros. Par ailleurs, leur engagement personnel, parfois teinté d’anticonformisme, vient enrichir le débat public. C’est ainsi que la Fondation Ford, pourtant peu réputée pour ses convictions altermondialistes, a financé les trois principaux forums sociaux.
Les entreprises ne cherchent, quant à elles, ni à changer l’univers international ni à influer sur le cours des relations entre acteurs. Leur objectif est simple : y être reconnues et y jouir de respectabilité. L’entreprise veut être considérée comme une bonne citoyenne, œuvrant à la paix et la prospérité, plus que comme une puissance.


Les changements apportés dans l’action diplomatique

Si l’arrivée des acteurs privés sur la scène internationale a pu perturber les professionnels des affaires étrangères, il est maintenant acquis qu’ils se sont fait une place. Il reste donc à voir comment les diplomaties publiques peuvent tirer parti de ce que ces acteurs privés apportent de neuf. Les diplomates se doivent d’être à l’écoute des opinions publiques et de pratiquer une pédagogie active, pour produire des discours explicatifs convaincants, éviter les incompréhensions, voire susciter les adhésions.
Les opinions publiques sont devenues un facteur de soutien ou de contestation de la diplomatie officielle. Celle-ci ne peut les ignorer. Elle serait coupable si elle y voyait une gêne plus qu’un atout et ne cherchait pas à les mettre de son côté. Faire preuve d’écoute et de pédagogie est devenu une nécessité, la diplomatie ne pouvant plus se passer de l’adhésion populaire. C’est d’ailleurs ce que recommande le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France lorsqu’il souligne avec vigueur que peser sur le cours du monde signifie désormais contribuer à élaborer les idées qui façonnent la politique internationale [14]. Il faut savoir mener une politique d’influence en jouant sur les différents faiseurs d’opinion.
L’objectif des administrations doit être de coopérer avec les ONG chaque fois qu’il est possible et utile de le faire, tout en exerçant un discret contrôle pour éviter les dérives. Il faut reconnaître à la plupart de ces organisations de réelles capacités de négociation qui se manifestent par un professionnalisme appuyé souvent sur des compétences techniques (juridiques, scientifiques etc.) de plus en plus pointues, une gestion de type entrepreneurial, plus souple et plus réactive que celle des administrations, et une bonne connaissance pratique locale, l’expérience des actions en milieu difficile ainsi que l’intelligence des circuits administratifs et politiques. À cela s’ajoutent un grand savoir-faire dans la mobilisation de l’opinion publique, la collecte de moyens financiers et l’utilisation des réseaux médiatiques, enfin, une habileté reconnue à jouer des moyens de pression pour parvenir à leurs fins (argumentaires solides, contrôles et surveillance, évaluations et divulgation des faits condamnés par la séquence maintenant classique : act finding, naming, shaming). Les gouvernements aussi bien que les organisations internationales ont perçu tout l’intérêt qu’ils ont à tirer parti de ces capacités, notamment pour se décharger, voire se désengager de certaines tâches, acquérir une meilleure connaissance du milieu local, et même, préparer des négociations. De leur côté, les organisations internationales ont intérêt à ne pas s’enfermer dans la seule action de terrain et à s’ouvrir aux objectifs des organismes publics, auxquels d’ailleurs ils peuvent avoir recours, par exemple, pour leurs besoins logistiques. Même si ONG et philanthropes sont parfois encombrants aux yeux des diplomaties classiques, si certaines de leurs initiatives peuvent sembler aventureuses, s’ils tiennent à marquer leurs distances par rapport aux autorités et surtout à éviter d’être considérés comme des supplétifs des États, et si certaines de ces organisations s’emploient à contester les positions officielles, leur consultation, les partenariats établies avec elles, les actions conjointes et les subventions sont à l’ordre du jour. Les administrations des Affaires étrangères, le Conseil économique et social des Nations Unies, auprès desquels 4 000 ONG sont agréées, les institutions internationales (Banque mondiale, OMC) ou encore les conférences internationales ne se réunissent plus jamais sans convoquer un maximum d’ONG : elles étaient 800 à la réunion ministérielle de l’OMC en 2005 à Hong Kong.
Les diplomates doivent aussi tenir compte des philanthropes pour tâcher d’orienter leurs programmes et les faire concourir, autant que possible, aux priorités dégagées par les politiques publiques. Cela suppose un travail de lobbying nouveau pour les diplomaties classiques et requiert des méthodes de coopération adaptées aux spécificités de fondations traditionnellement jalouses de leur indépendance et gérées par un petit nombre de personnalités qui font la décision.
Enfin, les entreprises sont un élément important de la scène locale. Elles ont leur propre stratégie mais les diplomates peuvent chercher à valoriser leur potentiel et à l’encadrer quand c’est possible. Les États ne se contentent pas de protéger leurs entreprises ; ils les encouragent, souvent les aiguillonnent et cherchent à les orienter, en tenant compte des priorités géographiques ou sectorielles de leurs politiques commerciales. Tous disposent à cette fin d’un arsenal de services de conseil, d’assistance, parfois d’aides financières, prolongés à l’occasion d’interventions diplomatiques. Les États, tout comme les organisations internationales, cherchent également à cadrer l’activité internationale des entreprises tant par la régulation que par la mise en place de codes de bonne conduite, tels que les normes sociales et environnementales promues par des organisations internationales ou le programme Global Compact des Nations Unies lancé par Kofi Annan en 2000 qui, à ce jour, concerne 5 600 entreprises. Dans cet inventaire, on ne peut passer sous silence les cas d’instrumentalisation des entreprises par des politiques d’États. L’exemple du Bagdadbahn, sur lequel l’Allemagne du début du XXe siècle s’est appuyée pour jouer un rôle au Proche-Orient, demeure emblématique. On peut également mentionner, sous réserve de ce que les travaux des historiens mettront au jour, le rôle joué autrefois par Elf en Afrique, les relations opérationnelles existant actuellement entre Gazprom et le Kremlin, ou les incidences politiques éventuelles des fonds souverains. D’une manière générale, il apparaît que les manipulations utilisant les entreprises n’ont jamais été que des moyens au service de politiques conçues en dehors d’elles. Un asservissement à la politique, quelle qu’elle soit, ne plaît guère, les meilleures entreprises voulant garder leur liberté de choisir leur stratégie et leurs partenaires.
S’il est donc avéré que les diplomaties classiques perdent le monopole de l’action internationale et que les acteurs privés sont devenus indispensables, le rôle et l’influence de ces derniers ne doivent pas être surestimés. Ils ne conduisent pas à une reconfiguration du système international, seulement à des inflexions. Ce sont bien les politiques définies par les administrations classiques qui gardent le monopole des décisions majeures et de leur mise en œuvre.

[1] Jan Melissen (dir.), The New Public Diplomacy : Soft Power in International Relations, New York, Macmillan, 2005 ; Jan Melissen, Innovations in Diplomatic Practice, Basingstoke, Macmillan, 1999.

[2] Pour une vue plus générale de la question, cf. Henri Rouillé d’Orfeuil, La diplomatie non gouvernementale : les ONG peuvent-elles changer le monde ?, Paris, Les Éditions de l’Atelier/Charles Leopold Mayer, 2006 ; Philippe Ryfman, « Les ONG, acteurs controversés des relations internationales », Questions Internationales, n° 19, mai/juin 2006, p. 99-108.

[3] Andrea Riccardi, Sant’Egidio, l’Évangile au-delà des frontières, Paris, Bayard, 2001.

[4] Manuel Lafont Rapnouil, « Carnet de chèques et carnet d’adresses : l’essor d’une philanthropie globale ? », Les Carnets du CAP, n° 8, 2008, p. 177-192.

[5] Bertrand Badie, L’impuissance de la puissance, Paris, Fayard, 2004.

[6] Jean-Luc Marret, La fabrication de la paix : nouveaux conflits, nouveaux acteurs, nouvelles méthodes, Paris, Ellipses, 2001.

[7] Jean-Loup Samaan, Une diplomatie concurrentielle : International Crisis Group et la privatisation de la politique étrangère, Paris, 2005.

[8] Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2008.

[9] Bertrand Badie, Le diplomate et l’intrus. L’entrée des sociétés dans l’arène internationale, Paris, Fayard, 2008.

[10] Serge Halimi, Dominique Vidal, Henri Maler, L’opinion, ça se travaille… Les médias et les « guerres justes » : Kosovo, Afghanistan, Irak, Paris, Agone, 2006.

[11] Béatrice Pouligny, « Le rôle des ONG en politique internationale », Projet, n° 269, 2002, p. 16-34 ; Rony Brauman, « La communication des ONG : une affaire d’États ? », Revue internationale et stratégique, n° 56, 2004-2005, p. 59-115.

[12] Régis Debray, « L’opinion, maladie infantile ou sénile de la démocratie », Le Monde, 1er-2 juin 2008.

[13] Thierry Pech, Marc-Olivier Padis, Multinationales du cœur : les ONG, la politique et le marché, Paris, Seuil, 2004.

[14] Alain Juppé et Louis Schweitzer (dir.), La France et l’Europe dans le monde, Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020), Paris, La Documentation française, 2008.


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