Partenaires

CNRS
Logo Paris 1 Logo Paris 4

Rechercher

sur ce site

sur web cnrs

Nos coordonnées

Ce site de l’UMR SIRICE n’est plus actualisé depuis septembre 2017.
Il est appelé à disparaître, remplacé par le nouveau site qui se trouve désormais à l’adresse suivante : www.sirice.eu

-------

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

UMR SIRICE

Bureau F 628

17 rue de la Sorbonne

75231 Paris cedex 05

mail : sirice@univ-paris1.fr


Accueil du site ::  Publications ::  Les Cahiers Sirice ::  Cahiers n° 6 :: 

Un code de conduite européen pour sécuriser les exportations ? Le cas des exportations d’armes en Europe

Sylvie MATELLY

Au début des années 1990, la fin de la Guerre froide avait entraîné une baisse assez nette des exportations d’armements de tous les pays exportateurs traditionnels du fait de l’importante réduction des dépenses militaires, donc de la demande d’armements dans le monde. La fin de la décennie signa toutefois une forte reprise dans ce domaine avec en particulier, une croissance très rapide et ininterrompue des exportations américaines puis, plus progressivement, d’autres pays : pays européens, Russie ou encore Israël. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce retournement. L’agressivité commerciale des États-Unis d’une part, pays au sein duquel les entreprises furent, dès le milieu des années 1990, incitées à exporter massivement pour compenser des commandes nationales moindres. Le retour de la Russie ensuite qui redevient, à la fin des années 1990, un fournisseur majeur d’équipements militaires (en particulier vers des pays soumis à embargo par les autres États exportateurs, ce fut le cas de la Chine qui resta longtemps le principal client de la Russie). Enfin, le marché des armes se caractérisa également à ce moment-là par l’arrivée de nouveaux offreurs, souvent en Europe grâce à la consolidation des bases industrielles et technologiques de défense de certains pays, en grande partie, grâce aux coopérations militaires européennes, mais aussi hors Europe, ce fut le cas d’Israël ou de la Chine.

La technicité de ce marché en fait un marché très concentré. La Russie est redevenue depuis trois ans un acteur majeur et se partage avec les États-Unis 53% du marché mondial. Les armements les plus coûteux sont en effet les plus avancés sur un plan technologique. Ils supposent donc des investissements massifs souvent soutenus directement (par des subventions) ou indirectement (par la promesse d’un marché porteur) par les pouvoirs publics. Seuls quelques pays « riches » ont ainsi la capacité de les produire et de les exporter. Les dix premiers exportateurs réalisent plus de 90% des exportations mondiales d’armements. À l’inverse, le marché des armes légères, de petits calibres ou des équipements d’occasion est beaucoup plus diffus, mais ne représente financièrement que des montants limités alors que l’impact en terme de sécurité ou plutôt d’insécurité est majeur et les contrôles des transferts très compliqués. De plus, face aux risques politiques d’un mauvais contrôle de ce type d’exportations alors que les bénéfices sont, comparés aux équipements plus lourds, très limités, certains grands pays (c’est le cas de la France) ont préféré cesser de produire et d’exporter ce type d’armes. Cela ne va pas sans poser de nouveaux problèmes de contrôle et de sécurité.

Figure 1 – Principaux exportateurs d’armements 2003-2007

(estimation des parts de marché en %)

Marché total : 62.8 milliards d’euros (moyenne annuelle)

Source : ministère de la Défense (2009), Les exportations de la France en 2009, rapport au Parlement, août 2009.

La demande est, quant à elle, globalement moins concentrée même si certains pays ou certaines zones reçoivent une part importante des exportations d’armements. Cette demande est dominée par six pays : Chine, Inde, Émirats Arabes Unis, Grèce, Corée du Sud et Israël qui représentent 36% du marché. L’Asie importe un tiers des armements exportés, elle devance depuis cinq ans les pays du Golfe.

2 – Principaux pays importateurs d’armements en 2004-2008 (estimations en %)

Source : SIPRI Yearbook 2009.

L’Europe est un cas à part sur le marché des armements. L’Union européenne compte en effet des exportateurs majeurs sur la scène internationale : l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni sont ainsi classés parmi les 5 premiers exportateurs mondiaux et totalisent plus de 20% de parts de marché. La Suède et l’Italie sont également des acteurs importants de l’exportation d’armement. Toutefois, même si le grand export, c’est-à-dire l’exportation vers des pays n’appartenant pas à l’Union européenne, reste une stratégie affichée de la plupart de ces pays, l’essentiel des exportations reste interne à l’Union européenne traduisant l’européanisation de l’industrie d’armement depuis une quinzaine d’années et conduisant certains à évoquer un possible marché interne européen.

Enjeux et contrôle de l’exportation d’armements

Les enjeux de ces exportations pour les pays sont de deux ordres : économiques et sécuritaires.

Les enjeux économiques

L’enjeu économique a toujours été très important. Il l’est devenu encore plus depuis la fin de la Guerre froide : l’exportation d’armements qui était jusqu’alors un moyen d’allonger les séries pour réduire le coût unitaire d’équipements toujours plus techniques et donc inflationnistes devint aussi un moyen de trouver de nouveaux débouchés face aux baisses de commandes nationales. Pour l’anecdote, aux États-Unis, c’est le secrétaire d’État à la Défense qui, au cours d’un mémorable dîner « the last supper » a invité, dès 1994, les firmes américaines à investir massivement les marchés étrangers. Pour les autorités américaines, cette stratégie permettait aussi de conserver plusieurs entreprises dans chacun des domaines et donc de s’assurer le maintien d’une certaine concurrence.

De plus, ce marché, dominé par les grands contrats [1], génère des retombées importantes pour les États (emplois, technologies, sans parler des dimensions politiques et stratégiques). L’exportation permet alors aussi de maintenir des investissements variés, facteurs d’innovation au niveau national, mais aussi un outil de défense permettant d’optimiser la sécurité nationale en toute souveraineté. En effet, par manque de moyens financiers, certains armements n’auraient jamais été produits, surtout depuis la fin de la Guerre froide s’il n’y avait pas eu de perspectives d’exportation.

Les enjeux politiques

L’exportation d’équipements militaires n’est toutefois pas sans risque, le contrôle de ces exportations est, de ce fait, l’autre enjeu essentiel. Outre la complexité de ce contrôle, il peut s’avérer contradictoire avec l’enjeu économique de l’exportation. C’est toute la problématique de ce sujet. Dans ce contexte, dans la plupart des pays, l’exportation d’armement est en principe prohibée [2] et autorisée au cas par cas par les pouvoirs publics. Chaque pays dispose de son propre système de contrôle, mais force est de constater que, depuis la fin de la Guerre froide, la menace est devenue plus diffuse et les risques multiples (terrorismes, prolifération etc.). Le contrôle devient ainsi plus compliqué que par le passé [3]. Dans le même temps, les transferts se sont à la fois accrus et diversifiés. Les transferts de technologies par exemple peuvent être intangibles, compliquant leur identification et leur contrôle.

De plus, les États ont dû accepter une transparence accrue en la matière face aux revendications des organisations non-gouvernementales (ONG) et des opinions publiques. Le Code de conduite européen fut d’ailleurs une initiative du gouvernement britannique qui souhaitait mieux encadrer les exportations européennes. Il était soutenu et poussé dans cette voie par des organisations non gouvernementales comme Oxfam ou Saferworld qui avaient souvent critiqué par le passé les exportations d’armes ayant entretenu le conflit entre l’Iran et l’Irak. De même, pour faire face à ces demandes, la plupart des pays exportateurs ont réformé leur politique de contrôle depuis dix ans et instauré la publication d’un rapport annuel sur les exportations d’armement présenté à leurs parlements respectifs [4].

Le principe du contrôle des exportations d’armements

Les risques d’une exportation d’armements sont assez difficiles à apprécier. L’exportation de certains équipements ou technologies militaires [5] vers certains pays [6] est considérée comme de la prolifération par la communauté internationale, de même certains pays sont soumis à embargo, il n’est, dans ces conditions, pas question d’y exporter quelque armement que ce soit. La règle est dans ce cas assez simple.

La situation est toutefois souvent plus complexe. Premièrement, le risque est difficile à évaluer car évolutif avec le temps : un pays peut être un allié à un moment donné et devenir hostile, voire menaçant par la suite – l’Irak ou l’Afghanistan furent de bons exemples de ce type de situations. Le contrôle de l’exportation suppose donc d’être mené tant en amont au moment de l’exportation en tant que telle mais aussi en aval, tout au long du cycle de vie de l’équipement. Il existe en effet des risques que les armements soient réexportés vers des régions menaçantes : il s’agit donc de s’assurer au moment d’une exportation que le pays client est sérieux et respectueux des accords passés mais aussi capable de contrôler la destination et l’utilisation du matériel acquis sur tout le cycle de vie de celui-ci. Dans ce cas, le contrôle est quasi impossible et s’il l’est, il peut être interprété par le pays acquéreur comme un non-respect de sa souveraineté nationale. Parallèlement, les entreprises se sont restructurées depuis vingt ans. Les plus importantes (donc celles qui exportent le plus), sont devenues transnationales, répartissant leur production sur plusieurs filiales entre plusieurs pays. Cette évolution a au moins deux conséquences quant aux exportations d’armements : tout d’abord, elle multiplie les transferts internationaux intra-firmes, l’enjeu du contrôle des exportations est alors, pour les États, d’assurer un contrôle effectif sans pénaliser l’entreprise dans son activité ; ensuite, les systèmes d’armes incorporent de plus en plus de composants de nationalités diverses, posant alors la question de l’autorité ou des autorités compétente(s) en matière de contrôle. Le risque existe également qu’une entreprise contourne sa législation nationale en choisissant d’assembler le système dans un pays où le contrôle est le moins strict. Enfin, les technologies militaires et les savoir-faire, les plans des équipements, sont transférables par les réseaux électroniques, ce sont les transferts intangibles. Leur contrôle est complexe car il suppose d’être en mesure de contrôler méticuleusement les entreprises détenant des technologies et compétences jugées sensibles.

Face à ces risques et à ces difficultés, les règles du contrôle ont beaucoup évolué ces dernières années. L’exportation d’armements est très souvent interdite a priori et donc soumise à une demande d’autorisation auprès des pouvoirs publics, la licence d’exportation. Les procédures pour obtenir cette licence diffèrent suivant les pays. Certains pays ont élaboré des listes de pays et de produits. Ils définissent pour chacun des produits de la liste et chacun des pays destinataires, la sensibilité de l’exportation, la possibilité ou non d’exporter tel ou tel équipement et les règles du contrôle a posteriori. Le contrôle se révèle alors assez bureaucratique et automatique : c’est le cas des États-Unis dont le contrôle des exportations militaires est régulé par l’Arms Export Control Act (AECA) de 1976 et l’International Traffic in Arms Regulations (ITAR). L’Arms Export Control Act (AECA) autorise le Président des États-Unis à contrôler les exportations de défense [7], prérogative qu’il délègue au Department of State (DoS) selon les principes définis par l’ITAR autour d’une liste de produits, la US Munitions List (USML) [8] considérés comme des équipements militaires.

En France, le contrôle est moins systématique. Même s’il existe une liste des armes et munitions définie par le décret-loi du 18 avril 1939, les demandes sont étudiées au cas par cas par un organisme interministériel en charge du pilotage de ce contrôle, la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériel de guerre ou CIEEMG, créée par décret du 10 juin 1949, remaniée par le décret n° 55-965 du 16 juillet 1955 [9] et dirigée par le Secrétariat général de la défense nationale. Les ministères de la Défense, des Affaires étrangères et de l’Économie y sont également présents. L’autorisation d’exporter un matériel militaire se déroule en trois grandes étapes nécessitant chacune une autorisation : l’autorisation préalable de négocier, l’autorisation de conclure une opération de vente et l’autorisation d’exporter du matériel de guerre et depuis l’adoption du Code de conduite européen en 1998, l’étude des dossiers se fait selon les huit critères définis pas ce code.

Face à la multiplication des transferts internes à l’entreprise multinationale mais aussi des transferts intangibles par voie électronique, les États prévoient de plus en plus souvent le contrôle au sein de l’entreprise. Ce fut l’objet de l’Export Control Act de 2003 au Royaume-Uni. Cette réforme du contrôle des exportations visait à responsabiliser l’entreprise exportatrice en lui octroyant des licences globales couvrant toute une gamme d’équipements à destination d’un pays. En contrepartie, elle imposait à chaque entreprise de répertorier tout transfert, y compris intangible avec le reste du monde. L’entreprise étant alors responsable de son autocontrôle, elle doit, pour obtenir certifications et autorisations pour exporter, mettre en place des procédures de contrôle interne, former son personnel à cela et veiller au bon respect de la législation. Sans vouloir exonérer les entreprises de toute responsabilité en cas de violation de la législation, force est de constater que l’exercice peut très vite devenir des plus complexes avec la multiplication des règles et l’évolution des procédures. Il n’est alors pas certain que l’entreprise ait une connaissance exhaustive de toutes ces règles, voire les moyens de les respecter. Ainsi, la législation américaine prévoit que tout composant américain doit faire l’objet d’une demande de licence auprès des autorités américaines avant tout transfert vers un pays étranger. Or, la plupart des équipements militaires incorporent aujourd’hui des composants américains, ce qui signifie que leur exportation dépendra non seulement de la législation du pays dans lequel ils sont produits mais aussi de celle des États-Unis. Cette situation complique la tâche des industriels, la législation américaine étant à la fois complexe et évolutive. Pire encore, le seul fait qu’un citoyen américain soit employé dans une entreprise étrangère peut conduire une exportation d’armements à relever de la législation et donc à être soumise à autorisation du Department of State des États-Unis. Pour limiter les effets de cette complexité croissante du contrôle, à la fin des années 1980, les pays européens ont tenté d’organiser un contrôle plus harmonisé et cohérent de leurs exportations d’armements au travers d’un Code de conduite [10].

L’adoption du Code de conduite

Les critères du Code de conduite

C’est dans une déclaration adoptée lors du Conseil européen de Luxembourg de juin 1991, la Déclaration sur la non-prolifération et les exportations d’armements, qu’apparaissent pour la première fois des critères communs de contrôle des exportations en Europe. Ils étaient alors au nombre de sept et constituaient une première approche commune en la matière et vers une harmonisation des politiques nationales. Les critères identifiés, communément utilisés par les États membres, étaient notamment : le respect des engagements internationaux par les États membres ; le respect des droits de l’homme et la situation interne dans le pays de destination finale ; la préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité dans la région ; la sécurité nationale d’un État membre ainsi que de pays amis ou alliés ; l’attitude du pays acquéreur à l’égard de la communauté internationale, plus spécifiquement sa position en matière de terrorisme ; la nature de ses alliances et le respect du droit international et, enfin, l’existence d’un risque de détournement des armes dans le pays de l’acquéreur et de réexportation dans des conditions non souhaitables [11]. Un an plus tard, lors du Conseil européen de Lisbonne de juin 1992, les États membres complètent cette première liste en ajoutant un critère supplémentaire concernant la compatibilité des exportations d’armes avec la capacité technique et économique du pays destinataire.

Et, lorsque la France et le Royaume-Uni proposèrent un dispositif commun de contrôle des exportations d’armements en Europe, c’est logiquement ces critères qui furent choisis. Le Code de conduite fut adopté le 8 juin 1998 [12] et ce dispositif est devenu juridiquement contraignant en 2008 par l’adoption d’une position commune. D’un point de vue pratique, le Code de conduite prévoit qu’un État européen ne peut autoriser une exportation vers un pays tiers que si ce pays tiers respecte les huit critères. Les pays européens s’engagent donc à s’assurer, avant toute exportation, que cela est le cas et, a priori, le non-respect de l’un des critères doit conduire à interdire l’exportation. Ils s’engagent donc à : Respecter leurs engagements internationaux, c’est-à-dire les traités des Nations unies de désarmement et de non prolifération, les traités européens mais aussi les embargos ou boycotts et l’Arrangement de Wassenaar [13] (critère 1) ; S’assurer que le pays destinataire respecte les droits de l’homme et donc que l’armement importé ne pourra d’aucune manière participer à une violation de ces droits (critère 2) ; S’assurer que la situation intérieure dans le pays de destination finale est compatible avec une importation d’armes, qu’il n’existe pas de tensions majeures ou de risques significatifs de conflits armés ou de guerre civile que cette importation pourrait déclencher et conduire à déstabiliser le pays (critère 3) ; Vérifier que cette exportation ne nuira pas à la paix, la sécurité et la stabilité de la région (critère 4) ; Vérifier que cette exportation ne nuira pas à la sécurité nationale des États membres et des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité d’un État membre, ainsi que celle des pays amis ou alliés (critère 5) ; S’assurer du comportement du pays acheteur à l’égard de la communauté internationale, et notamment de son attitude envers le terrorisme, de la nature de ses alliances et du respect du droit international (critère 6) ; S’assurer qu’il n’existe aucun risque de détournement de l’équipement à l’intérieur du pays acheteur ou de réexportation de celui-ci dans des conditions non souhaitées (critère 7) ; Vérifier la compatibilité des exportations d’armements avec la capacité technique et économique du pays destinataire. Il s’agit ici non seulement de s’assurer de la solvabilité du pays mais aussi de l’impact économique d’une telle acquisition (critère 8).

Bien que se référant à ces critères, la décision d’exporter ou non vers tel ou tel pays relève encore de la souveraineté de chacun des États membres qui jugent souverainement si l’exportation garantira le respect de chacun des critères pour accorder l’autorisation. Les décisions sont alors parfois contestables, voire contestées. Les pays européens exportent en effet vers des pays comme l’Algérie, la Colombie, la Côte d’Ivoire, le Nigeria, le Pakistan ou la République démocratique du Congo, pays dont on pourrait aisément discuter de la validité de tel ou tel critère. Le Code de conduite a cependant permis d’instaurer une plus grande transparence entre les membres de l’Union européenne et une harmonisation des critères du contrôle et de la liste des équipements concernés. Il permet ainsi progressivement de responsabiliser chacun des pays sur les enjeux vitaux d’un contrôle cohérent en matière d’exportations.

Les enjeux du Code de conduite

Contrairement à la vision que pouvaient en avoir les ONG qui ont milité pour l’adoption de ce texte, les États européens n’ont jamais affiché une volonté de réduire les exportations d’armements grâce à ce Code de conduite. Pour les États, ce texte devait permettre une certaine harmonisation des critères pour autoriser une exportation d’armements et améliorer la transparence des choix de chacun vis-à-vis de ses partenaires. Dans le premier cas, l’élaboration de critères communs était aussi un moyen d’aider les nouveaux pays exportateurs d’armements [14] à mettre en place un système de contrôle cohérent et aussi sûr que possible. Dans le second cas, la transparence permettait d’améliorer la sécurité de chacun, tout en sachant assez précisément quels équipements avaient été exportés et à quels pays. Elle permettait aussi de connaître les décisions et les arguments de tel ou tel partenaire, ce qui constituait une indication supplémentaire dans l’évaluation d’une situation souvent complexe pour décider ou non d’exporter. Lorsqu’ils ont adopté ce Code de conduite, les États européens s’étaient ainsi fixé trois objectifs [15] : accroître la convergence des politiques nationales d’exportation des pays membres de l’Union européenne par l’élaboration de critères communs, les huit critères du Code de conduite, mais aussi par la mise en place d’un mécanisme de consultations, d’échanges et de notifications des refus  ; encadrer les exportations des pays membres ; promouvoir la transparence et la responsabilité des États membres dans les transferts d’armes vers des pays tiers.

La prise en compte du contexte de l’époque permet d’identifier les grands enjeux de ce texte. Tout d’abord, celui de la transparence souvent réclamée par les organisations non gouvernementales après la fin de la Guerre froide. Le Code de conduite incitait les États à échanger entre eux avant et après l’octroi d’une licence d’exportation. Le Code de conduite prévoyait la publication d’un rapport annuel sur son fonctionnement, il donnait aussi du sens aux rapports annuels que présentent les ministères de la Défense des principaux pays européens exportateurs d’armements à leurs parlements respectifs même si cette transparence ne fut pas linéaire et uniforme entre les pays. Ainsi, le Royaume-Uni produit un rapport relativement étoffé qui est étudié par la commission de la défense du Parlement. Commission de la défense qui demande également aux grandes organisations non gouvernementales un rapport sur le même sujet et produit in fine un troisième rapport souvent critique sur la réelle volonté de transparence du gouvernement. À l’inverse, les rapports d’autres pays restent extrêmement courts et peu informatifs, ne fournissant que quelques tableaux statistiques très généraux. En France, le rapport au Parlement est édité tous les ans depuis 1997 et consultable par tous sur le site du ministère de la Défense [16]. La publication des premières éditions fut un peu chaotique les premières années, souvent retardée ou reportée par manque de moyens mais aussi probablement par manque d’habitude à communiquer sur ce type de sujet. Elle a en revanche permis l’ouverture d’un certain débat entre les autorités, les parlementaires et les ONG dont certains pourront douter de l’intérêt mais qui a, incontestablement, permis une meilleure connaissance et un meilleur suivi du sujet par les parlementaires et les ONG.

Ensuite, l’harmonisation du contrôle des exportations en Europe est sans conteste l’enjeu majeur de ce Code de conduite. Pour la France et le Royaume-Uni à l’initiative de ce texte, il s’agissait d’encadrer le marché européen de la défense en assurant un contrôle adéquat des exportations. En effet, les restructurations dans ce secteur, en particulier la « multinationalisation » des activités des entreprises de défense en Europe avaient entraîné une forte augmentation des échanges de composants et d’équipements militaires entre pays européens. Certains pays avaient peu l’habitude de l’exportation d’armements et disposaient donc d’un système de contrôle des plus limités, et cette situation pouvait présenter le risque qu’ils réexportent des composants français ou britanniques intégrés sur des équipements sans contrôle. Le Code de conduite leur fournissait alors un cadre de travail essentiel et rigoureux, si tant est qu’ils le mettent en pratique (avant 2008, le Code n’avait aucune valeur juridique et aucun pays n’avait obligation de le transposer dans sa législation nationale). Un autre objectif fut aussi très certainement d’harmoniser les systèmes nationaux de contrôle pour éviter de pénaliser les entreprises exportant depuis des pays où celui-ci aurait été beaucoup plus strict qu’ailleurs. De même, alors que les transferts entre pays européens se multipliaient, il fallait instaurer un cadre harmonisé en Europe pour éviter que les entreprises contournent les restrictions en exportant depuis le pays le plus laxiste.

Ces défis du Code de conduite n’en effacent toutefois pas les limites et les critiques. Les critères par exemple restent relativement vagues dans leur formulation, ouvrant la possibilité de tout type d’interprétation de la part des États. Certains ont mis en doute la réalité de la transparence entre États [17]. Aucun moyen de contrôle n’existe vraiment et le Code n’offre en réalité qu’un accès restreint à l’information des décisions des États membres. Le champ d’application du Code reste très restreint et il mériterait d’être élargi, peut-être aux biens à double-usage, au financement et aux aides accolés à l’exportation, au transport ou encore aux contrôles des exportations après l’octroi des licences et autorisations. Certains États européens n’ont aucune procédure et donc aucun moyen de contrôler l’utilisateur final et l’utilisation finale de leur équipement qui peut donc être revendu ou réexporté sur des bases contraires au Code de conduite. Le Code conserve donc des lacunes importantes, mais il reste un instrument qui évolue avec le temps malgré les difficultés rencontrées pour parvenir à convaincre les États de la nécessité de ces évolutions.

L’évolution du Code de conduite

Dans sa forme, ce Code de conduite était jusqu’en 2008, une simple déclaration conjointe des États membres de l’Union européenne, adoptée par le Conseil dans le cadre de la Politique étrangère de sécurité commune (PESC). Il n’avait aucune valeur juridique, et ne pouvait donc faire l‘objet d‘aucun recours. Il s’agissait donc simplement d’un engagement politique, même s’il présentait l’intérêt d’ouvrir la voie à l’établissement d’une doctrine commune en matière d’exportations d’armements.

Il prévoyait toutefois la publication d’un rapport annuel dressant un bilan du Code et de son fonctionnement et la tenue, chaque année, d’une réunion entre les responsables nationaux du contrôle et « dans le cadre de la PESC » [18]. Le groupe « exportations d’armes conventionnelles » en charge de l’application du Code au sein du COARM [19] a toujours entretenu le dialogue entre les États membres [20]. Le texte a ainsi évolué au cours du temps dans un « processus continu d’amélioration et d’explicitation des normes communes sur les exportations d’armements parmi les États membres de l’Union » [21].

Dès juin 2000, les États adoptent une « Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne » [22], définissant la portée et les types d’équipements militaires que couvre le Code. Très inspirée de la liste de Wassenaar, cette liste commune constitue une harmonisation en Europe (mais pas seulement puisque l’Arrangement de Wassenaar a été signé par quarante-et-un pays dont les États-Unis) des équipements à considérer comme militaires ou à double-usage et donc à contrôler [23]. En novembre 2003, le Conseil de l’Union européenne publie le Guide d’utilisation du Code de conduite qui est régulièrement mis à jour et doit aider les États membres à appliquer le Code pour un meilleur contrôle de leurs exportations d’armements. Il s’adresse essentiellement aux agents chargés du contrôle dans les pays, c’est-à-dire à ceux qui délivrent les autorisations d’exportation. Parallèlement, ce travail sur le Code de conduite a ouvert une véritable réflexion en Europe sur de grands principes communs, voire une politique européenne de contrôle des exportations. C’est dans ce cadre que le 23 juin 2003, le Conseil a adopté la position commune 2003/468/PESC sur le contrôle du courtage en armements visant à réglementer le courtage en armements afin d’éviter que soient contournés les embargos sur les exportations d’armes décrétés par les Nations unies, l’UE ou l’OSCE [24]. Enfin, à la fin de l’année 2008, lors de la présidence française de l’Union européenne, le Code de conduite a été transformé en « Position commune définissant les règles de contrôles pour l’exportation d’équipements et de technologies militaires ».

En observant ces évolutions mais sans nier les limites de cet exercice et les lacunes persistantes du Code de conduite, il est important de souligner aussi l’évolution des positions des États européens en matière de contrôle des exportations d’armements. Avant le Code, certains pays avaient des procédures de contrôle des plus discutables et qui créaient des menaces pour l’ensemble des Européens. Le Code de conduite a permis d’éviter la stigmatisation. Il a, au contraire, incité à la responsabilisation de chacun et à la confiance mutuelle, ce n’est pas si courant dans l’histoire européenne et sur un sujet aussi sensible. L’idée d’une position commune sur ces questions était saugrenue en 1998, elle devient une réalité en 2008.

Les conséquences de l’adoption d’une position commune

Dès le début, en 1998, l’idée que le Code devienne une position commune, voire un traité international, avait été évoquée puis très vite repoussée face aux réticences des États. La première véritable proposition pour en faire une position commune date de 2005 mais elle fut bloquée par la France qui demandait la levée de l’embargo européen à l’encontre de la Chine [25]. C’est pourtant lors de la présidence française de l’Union en 2008, que cette position commune fut adoptée. Cette évolution est une étape importante puisqu’elle rend le Code de conduite européen juridiquement contraignant, ce qui n’était pas le cas précédemment, chaque pays appliquant le texte comme il le souhaitait [26]. Cela signifie qu’il a valeur de loi et doit donc être respecté par les États. Il doit alors remplacer les législations nationales du contrôle des exportations si elles ne sont pas totalement équivalentes ou en accord avec le Code et tout citoyen européen pourrait dans l’absolu porter plainte contre un État européen qui ne respecterait pas ce texte... En réalité, les possibilités que de telles actions débouchent réellement sur des sanctions restent très limitées. La politique de défense reste une prérogative nationale et de souveraineté, il existe donc des biais légaux, juridiques mais aussi politiques, non pour contourner la position commune, mais pour éviter qu’une plainte puisse déboucher sur de réelles poursuites. Toutefois, le dépôt d’une plainte par une organisation non gouvernementale (disposant de moyens de communication et de mobilisation de l’opinion publique) contre une exportation autorisée par un État européen alors qu’elle va à l’encontre de l’un des critères du Code de conduite pourrait avoir un impact délétère à l’encontre de l’État mais aussi de l’entreprise concernée. Le risque de tels recours n’est donc absolument pas nul ni pour les États, ni pour les entreprises !

De ce point de vue, cette évolution est essentielle et aura très certainement des conséquences importantes. À l’intérieur de l’Union européenne, elle va contraindre chacun des pays à appliquer intégralement les principes du Code de conduite. Cela signifie que les pays sont à présent obligés d’interdire les exportations qui ne respecteraient pas l’un des huit critères énoncés pour tout équipement se trouvant sur la « Liste commune des équipements militaires de l’Union européenne » établie en 2000. Le 2 février dernier, le ministre de la Défense français expliquait : « Cette position commune constituant un acte juridiquement contraignant qui ne nécessite pas l’adoption de mesures nationales de transposition, elle s’impose donc directement à l’administration française dans l’instruction interministérielle quotidienne des demandes d’agrément préalable. En conséquence, les avis de la commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), avant la délivrance de tout agrément préalable, prennent ainsi rigoureusement en compte les dispositions des embargos et des mesures restrictives en vigueur, sur la base des listes exhaustives et actualisées des résolutions des Nations unies et des positions communes de l’Union européenne, tenues à jour par les services juridiques des ministères chargés de la Défense et des Affaires étrangères » [27].

On devrait donc observer dans les prochaines années un renforcement mais aussi une harmonisation de l’environnement législatif en la matière. Outre les huit critères déjà évoqués, la position commune maintient par ailleurs le mécanisme de notification des refus et de consultation, déjà en vigueur dans le Code de conduite de 1998, lorsqu’un État envisage d’autoriser « une transaction globalement identique » refusée par un autre État membre durant les trois années précédentes. Ce mécanisme constitue un instrument de convergence important. En demandant aux États de s’informer mutuellement de leur refus de délivrer des licences d’exportation et de motiver leurs décisions, la position commune entend réduire les divergences dans l’interprétation des critères et dans les décisions nationales d’exportation. Chaque critère fait par ailleurs l’objet de discussions qui permettent d’élaborer des « meilleures pratiques » pour leur application par les autorités nationales de contrôle.

À l’extérieur de l’Union, ce Code obligera les pays souhaitant adhérer à l’Union à se mettre en conformité pour le respecter. Parallèlement, lors de réunions ou accords internationaux en matière d’exportation d’armements, c’est cette position commune qui devra être défendue par les États européens en vertu de l’article 19 du traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009 : « Les États membres coordonnent leur action au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils défendent dans ces enceintes les positions de l’Union. Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité assure l’organisation de cette coordination. Au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles tous les États membres ne participent pas, ceux qui y participent défendent les positions communes » [28]. Or, plusieurs accords et traités sont en négociations ou en projet et il apparaît nettement que la démarche européenne, aussi discutable soit-elle et malgré les limites parfois évoquées par le rapport annuel ou par les experts de ces questions [29], a aidé à l’émergence d’une position européenne sur ces questions, voire est source d’inspiration hors des frontières de l’Union. C’est le cas du traité en cours de négociation à l’ONU sur le commerce des armes [30] dont les principes évoqués et, en partie, la méthode apparaissent inspirés du Code de conduite européen.

[1] Un grand contrat est un contrat qui dépasse les 150 millions d’euros. Le rapport Fromion estime qu’ils représentent plus de 50% du marché d’exportations dans le monde. Yves Fromion, Les exportations de défense et de sécurité de la France, rapport réalisé par le député Y. Fromion à la demande du Premier ministre, Dominique de Villepin, La Documentation française, 2006. http://lesrapports.ladocumentationf...

[2] C’est le cas en France, au Royaume-Uni et aux États-Unis. Elle est alors soumise à une demande d’autorisation examinée au cas par cas par les autorités en charge du contrôle.

[3] Outre la bipolarité qui présentait l’intérêt de simplifier l’appréciation des risques, pendant la Guerre froide, les menaces étaient essentiellement étatiques. La question du contrôle était alors d’apprécier quelle pouvait être l’évolution du pays vers lequel l’État souhaitait exporter. Les menaces proviennent aujourd’hui également d’acteurs non étatiques pouvant, dans des zones instables et de non-droit, prendre possession des armes exportées, menaçant ainsi la sécurité internationale.

[4] Le rapport français est disponible sur http://www.defense.gouv.fr/defense/...

[5] Sont essentiellement concernés les produits NBC pour équipements ou technologies nucléaires, biologiques et chimiques. Pour certains pays en Europe en particulier, les armes légères et de petits calibres sont également concernées.

[6] Les Rogue States ou États voyous en tête desquels on retrouve l’Iran, la Corée du Nord ou Cuba mais aussi des pays comme la Chine ou le Venezuela pour les États-Unis.

[7] 22 US Code § 2778.

[8] Voir la partie 121 d’ITAR pour une description détaillée de cette liste, http://www.pmddtc.state.gov/regulat...

[9] Jean-Claude Sandrier, Christian Martin, Alain Veyret, « Le contrôle des exportations d’armement ». Rapport d’information n° 2334, déposé par la Commission de la Défense nationale et des Forces armées, Assemblée nationale, le 25 avril 2000.

[10] Code de conduite de l’Union européenne sur les exportations d’armements, http://www.consilium.europa.eu/uedo...

[11] Luc Mampaey, Claudio Gramizzi, L’Union européenne et le commerce des armes, note d’analyse du GRIP, 2004, URL : http://www.grip.org/bdg/g1040.html

[12] http://www.consilium.europa.eu/uedo...

[13] L’Arrangement de Wassenaar sur le contrôle des exportations d’armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage est un régime multilatéral de contrôle des exportations dites sensibles mis en place par une quarantaine de pays en 1996. www.wassenaar.org

[14] La coopération européenne dans ce domaine mais aussi les restructurations industrielles (cf. EADS par exemple) avaient en effet permis à certains pays européens de développer de nouvelles productions d’armements dont ils pouvaient espérer des succès à l’exportation. Peu habitués à cela, leurs partenaires européens craignaient un contrôle insuffisant et/ou mal adapté. La question du contrôle est en effet complexe dans ce domaine puisqu’elle suppose non seulement d’apprécier une situation à un moment donné mais aussi d’anticiper sur l’évolution de cette situation. Or, même les pays les plus aguerris au contrôle des exportations d’armements ont pu prendre des décisions d’exportation qui se sont avérées être des erreurs quelques années plus tard. L’exemple souvent cité est celui des exportations d’armement à l’Irak dans les années 1980.

[15] Pour le texte complet du Code de conduite, voir Code de conduite de l’Union européenne en matière d’exportation d’armements, Conseil de l’Union européenne du 5 juin 1998, Document 8675/2/98 REV 2, accessible : http://www.grip.org/bdg/pdf/1998-co...

[16] Rapports au Parlement.

[17] P. Martinot, 1998-2008, un anniversaire en demi-teinte pour le Code de conduite européen sur les exportations d’armements, note d’analyse du GRIP, juin 2008.

[18] Les rapports sont disponibles sur http://www.consilium.europa.eu/show...

[19] Le COARM ou Commission Armement est un groupe de travail sur les exportations d’armes conventionnelles dans le cadre de la Politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne.

[20] P. Martinot, 1998-2008…, op. cit.

[21] H. Anders, Code de conduite de l’UE sur les exportations d’armements : la situation actuelle, note d’analyse du GRIP, 24 octobre 2006.

[22] Le texte est disponible sur http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ...

[23] L’Arrangement de Wassenaar intègre les biens à double-usage, pas le Code de conduite. Lorsqu’il est question de biens sensibles, il s’entend deux types de biens, les équipements militaires et les biens à double-usage. Un bien ou une technologie dits à double-usage est un bien ou une technologie qui peuvent avoir des utilisations civiles et/ou militaires. Ce sont souvent des équipements civils ou une technologie dont on peut penser qu’ils pourraient être employés à des fins militaires. C’est le cas par exemple d’un satellite d’observation. Le contrôle des biens à double-usage est extrêmement complexe car de nombreux biens peuvent être utilisés à des fins militaires. On peut citer l’exemple d’un bus scolaire qui serait reconverti en transport de troupes. Or, il est impossible, surtout dans le contexte de mondialisation et de libre-échange qui prévaut aujourd’hui, de tout contrôler…

[24] Position commune 2003/468/PESC du Conseil du 23 juin 2003 sur le contrôle du courtage en armements, Journal officiel de l’Union européenne du 25 juin 2003, http://eurlex.europa.eu/pri/fr/oj/d...

[25] H. Anders, Code de conduite de l’UE sur les exportations d’armements : la situation actuelle, note d’analyse du GRIP, 24 octobre 2006.

[26] Position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires, Journal officiel de l’Union européenne du 13 décembre 2008.

[27] Réponse de Monsieur Hervé Morin, ministre de la Défense devant l’Assemblée nationale, 2 février 2010.

[28] http://www.traite-de-lisbonne.fr/

[29] H. Anders, Code de conduite de l’UE sur les exportations d’armements…, op. cit.

[30] Traité sur le commerce des armes ou Arms Trade Treaty - http://www.franceonu.org/spip.php?a... ou http://www.armstradetreaty.org/inde...


Liste de diffusion

À noter

Assemblée générale UMR SIRICE 2017

Ce site de l’UMR SIRICE n’est plus actualisé depuis septembre 2017. Il est appelé à (...)

Séminaire SIRICE 2016-2017

Depuis le 15 septembre 2015, le nom de l’UMR Irice évolue en UMR SIRICE (Sorbonne-IRICE) (...)