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Table ronde avec Guy de Panafieu et Bertrand Larrera de Morel

Éric Bussière — La table ronde qui va suivre doit permettre aux grands responsables de la politique économique extérieure de la période évoquée par Laurence Badel de nous apporter leur témoignage inédit sur la manière dont l’État a géré le risque politique dans les années 1970.

Guy de Panafieu — Afin que l’auditoire comprenne bien, je préciserai que Bertrand Larrera de Morel, François David et moi-même appartenions à l’époque à la même direction, la direction des relations économiques extérieures du ministère de l’Économie et des Finances : la DREE. Bertrand Larrera de Morel était le patron, François David et moi étions tous les deux ses collaborateurs à des positions diverses, dont celle occupée aujourd’hui par Éric David, au bureau de l’assurance-crédit.

Bertrand Larrera de Morel — J’aurais préféré quand même aller chez le président de la République ! Plus sérieusement, voici le témoignage que je puis apporter sur la manière dont M. Giscard d’Estaing, comme ministre des Finances d’abord, puis comme président de la République, a géré ces dossiers. Il faut avoir conscience qu’en matière de grands contrats, la DREE et le Trésor bataillaient tout le temps. Les décisions devaient remonter très haut, en l’occurrence chez le ministre des Finances, voire au président de la République car M. Giscard d’Estaing suivait ces dossiers de très près.

Il faut aussi rappeler que la décennie évoquée, la décennie 1970, est celle des deux crises pétrolières. Il a fallu réagir rapidement parce que, fin 1973, le déficit de la balance des paiements était de 50 milliards de francs de l’époque, et pour combler ce déficit, pour couvrir le surplus de la facture pétrolière, il fallait trouver 20% de nos exportations, en plus. Il y avait plusieurs façons de faire. Pour certains, au Trésor, il fallait mettre l’accent sur les grands pays industriels occidentaux, au lieu d’aller chercher des « pays épouvantables ». Or, on ne l’a pas fait pour deux raisons. La première est que pour monter un réseau de vente de produits de commerce courant, aux États-Unis par exemple, il faut compter 3 ans, 4 ans, 5 ans, alors que la vente des grands ensembles, est, dans cette perspective, beaucoup plus facile si on peut dire, parce que la décision reste très largement publique, concentrée entre les mains du ministre français.

Certes, cette politique des grands contrats a été contestée, voire très critiquée, car elle allait financer des projets dont on savait qu’ils ne seraient pas payés. Oui, les projets sur la Pologne et sur l’Iran ont été montés en dépit des risques qu’ils pouvaient comporter.

Le raisonnement du président de la République était le suivant : « Je préfère avoir une dette qui sera plus ou moins remboursée, mais moins de chômage ». Ce pari a été fait. Cette politique des grands contrats a dès lors permis de surmonter cette période de crise plutôt mieux qu’on ne l’avait escompté.

En ce qui concerne les risques politiques, Valéry Giscard d’Estaing en parlerait mieux que moi… En Pologne, il savait très bien les risques financiers encourus mais sa politique visait effectivement à détacher la Pologne de l’Union soviétique. Il y a eu une dimension politique indéniable dans la prise de risque. Pour l’Iran, il s’est trompé. Il se trouve d’ailleurs que l’Iran à l’époque faisait partie des pays mal cotés car il y avait eu un barrage ou un projet de ce type qui n’avait pas été payé. Quand M. Poniatowski est allé en Iran, sur ordre du président de la République, parmi les choses qui ont été évoquées chez le Shah, ce point de la mauvaise cotation a été évoqué. Le Premier ministre du Shah aurait dit : « C’est insupportable, on est noté comme l’Ouganda ». Alors évidemment, en revenant à Paris, M. Poniatowski a fait immédiatement baisser les primes. C’était une mauvaise décision : on a baissé les primes quelques mois avant le sinistre engendré par la révolution islamique.

Guy de Panafieu — Comme Bertrand de Morel vient de le dire, nous sommes dans une époque qui est marquée par la politique des grands contrats. Cette politique est mise en œuvre par la DREE, au sein du ministère de l’Économie et des Finances, et notamment par le bureau de l’assurance-crédit. Le raisonnement de cette direction était le suivant : la contribution que l’on peut apporter à la résolution de la crise économique engendrée par le choc pétrolier de 1974, puis par le deuxième choc pétrolier de 1978, c’est de stimuler l’activité économique par les grands contrats et nous avons des instruments pour y parvenir.

Bertrand Larrera de Morel — C’était vraiment la réponse la plus rapide.

Guy de Panafieu — C’était le plus rapide et c’était aussi tout à fait à la main de l’État. Le cadre était évidemment tout à fait différent du cadre actuel. Nous fonctionnions un peu comme dans un jeu de rôles à trois : la DREE, le Quai d’Orsay et le Trésor. La DREE soutenait systématiquement l’exportation des grands contrats pour améliorer la balance commerciale, la balance des paiements, l’activité économique et l’emploi ; sauf cas aberrants, elle était toujours favorable aux grands contrats. Le Trésor tenait un rôle comparable au comité des risques dans une grande banque. Dans une banque, c’est à peu près pareil, il y a un service apériteur qui propose d’accorder un crédit, puis il passe le dossier en comité des risques et celui-ci dit oui ou non. Pour prendre une comparaison très simple, nous étions l’accélérateur et le Trésor était le frein.

Bertrand Larrera de Morel — Dans neuf cas sur dix, Valéry Giscard d’Estaing soutenait notre direction…

Guy de Panafieu — Il y avait enfin la dimension politique des dossiers présentés par le Quai d’Orsay, qui faisait prévaloir l’intérêt général de la politique extérieure de la France et d’autres critères que des critères purement mercantilistes. À la DREE, nous appliquions une politique clairement mercantiliste, qui était de favoriser les exportations.

Bertrand Larrera de Morel — Notamment sur la Pologne et en se trompant régulièrement…

Guy de Panafieu — Absolument… En tout cas nous avons travaillé pendant une dizaine d’années à nos positions respectives dans ce cadre-là. Il faut aussi préciser autre chose. À l’époque, nous avions une très grande liberté d’action ; nous étions beaucoup plus libres en matière de fixation des conditions du crédit à l’exportation, c’est-à-dire des durées, des taux etc. en dépit de l’Arrangement naissant. Il existait un comité à l’OCDE où l’on s’informait mutuellement sur nos pratiques, où l’on pratiquait le matching, c’est-à-dire l’alignement des conditions de crédit. Les Français proposaient de faire des taux à 8% sur 7 ans, mais les Anglais en face faisaient du 5% sur 10 ans, les Français disaient alors aux Anglais : « si vous le faites, nous le faisons aussi » etc. Ce petit jeu a été néanmoins durci progressivement, par l’Arrangement de l’OCDE où il a été décidé d’arrêter de fausser la concurrence uniquement par le crédit. Aujourd’hui ce sont les mêmes règles de crédit qui s’appliquent alors que dans les années 1970, nous avions une liberté de jeu si l’on peut dire.

Bertrand Larrera de Morel — Dans les années 1979-1980, les règles commençaient déjà à être appliquées…

Guy de Panafieu — Oui, de fait, le premier Arrangement de l’OCDE date de 1978. Il faut enfin rappeler que nous disposions d’un formidable outil, non encore évoqué : les protocoles financiers, ou prêts du Trésor, qui permettaient de faire de l’aide au développement tout en favorisant nos exportations. Or cette aide était en fait une aide « liée », obtenue en mélangeant du crédit normal avec du crédit aidé, et l’on arrivait à ce qu’on appelait des « crédits aidés » qui étaient des crédits à 2% ou 3% et à 20 ou 30 ans au lieu d’être à 10 ans à 10%. C’était ce qu’on appelait les « crédits mixtes ». Nous les négociions dans le cadre d’une politique de coopération où se retrouvaient les trois services concernés, au sein de commissions mixtes. Dans le cadre des relations bilatérales institutionnalisées par ces commissions de coopération, et des négociations qu’on y menait, il y avait un volet qu’on appelait celui du « protocole financier ». C’était celui auquel nos interlocuteurs tenaient le plus car on y traitait du prêt gouvernemental que la France allait consentir et nous en discutions le montant au million de francs près avec des États comme le Maroc, la Tunisie, l’Indonésie, à peu près tous les pays éligibles à une aide.

Nous élaborions les protocoles et, ce qui était fort intéressant pour nous, c’était d’imputer les grands projets sur le protocole. Nous disposions ainsi d’une enveloppe et les entreprises françaises venaient faire la queue chez nous pour demander l’imputation de leurs projets sur le protocole.

Bertrand Larrera de Morel — C’était une période très satisfaisante pour les hauts fonctionnaires français que nous étions, mais nous nous faisions injurier par tous les fonctionnaires de Bruxelles que nous connaissions parce qu’on mêlait l’argent public et le crédit à l’exportation.

Guy de Panafieu — De fait, nous avons été assez inventifs sur ce plan-là, tellement inventifs que nous avons un petit peu exagéré, que nos concurrents s’en sont émus et que, progressivement, nous sommes entrés dans un système fondé sur des procédures beaucoup plus rigoureuses : normalisation des crédits à l’exportation, interdiction du crédit lié etc. Je souhaiterais revenir maintenant sur deux ou trois exemples évoqués par les intervenants précédents. Je suis, en général, d’accord sur ce qui a été dit. En ce qui concerne l’Afrique du Sud, pour moi il n’y a pas de problème. Nous ne pensions pas qu’il y avait un risque économique ; l’Afrique du Sud avait une économie soutenue par des matières premières, soutenue par des entreprises. Par conséquent, pour le comité des risques économiques, le risque était bon. Il y avait en revanche un risque politique, identifié, puisque, à l’époque, le pays était régi par le système de l’apartheid, et l’heure était aux sanctions économiques plus ou moins contraignantes. Au sein de la DREE, nous essayions de favoriser autant que possible les entreprises françaises sans contrevenir aux règles internationales souscrites par notre pays, nous menions une politique similaire à celle qui est menée avec l’Iran aujourd’hui… Nous flirtions avec la ligne jaune, mais nous essayions de ne pas la transgresser, ça n’aurait pas été admissible. Avec la centrale de Koeberg, on a pris un risque, c’est certain, pour soutenir l’industrie nucléaire civile. Je dirais que cette problématique ressemble à beaucoup d’égards à la problématique actuelle, à celle que M. Éric David gère aujourd’hui. On est bien dans le même cas que ce que nous avons connu, on veut favoriser le développement de l’industrie nucléaire civile, nos exportations etc.

Le cas de la Pologne est différent. Je suis d’accord dans les grandes lignes avec ce qui a été dit. Nous faisions plus de crédit à la Pologne qu’il n’aurait été raisonnablement indiqué de le faire, mais on peut le justifier sur le plan politique. Le Quai d’Orsay soutenait notre démarche, le Trésor aussi, et nous étions satisfaits de soutenir nos exportations, même si nous allions un peu dans le mur en klaxonnant, comme on dit maintenant…

Quant à l’Iran… L’Iran était un bon risque, économiquement : ils étaient assis sur des gisements de pétrole et l’on ne pensait pas, c’est vrai, que l’on pourrait être confrontés à un défaut de paiement de l’Iran. En revanche, sur le plan politique, il y aurait toute une histoire à écrire sur la perception française de l’époque. Nous avions alors un ambassadeur à Téhéran très clairvoyant, à l’instar d’un André François-Poncet à Berlin dans les années 1930 qui alertait sa hiérarchie sur les dangers potentiels qui se profilaient en Allemagne. Nous étions inquiets mais nous faisions confiance au Shah… La France soutenait le régime de Téhéran qui, par ailleurs, était un énorme client, un client nucléaire, militaire, un client de nos grands ensembles industriels.

Je voudrais ajouter une confidence sur cette affaire. J’ai joué un rôle personnel dans le blocage du prêt Eurodif de l’Iran. Quand il y a eu les évènements très justement évoqués par Laurence Badel, l’Iran a décidé de ne pas honorer ses commandes et a réclamé le remboursement de son prêt. J’ai fait approuver par le président la décision de ne pas rembourser le prêt fait par l’Iran. En l’occurrence, ce fut une décision que je revendique de ne pas rendre cet argent et de l’avoir gardé, comme un gage, pour les mettre en situation de négocier. Cela a envenimé les relations franco-iraniennes pendant au moins dix ans car il a fallu du temps pour régler cette affaire. Je ne sais pas avec le recul si nous avons eu tellement raison de prendre ce gage…

Pour conclure, je dirais, d’une façon générale, que dans les comités de risques auxquels nous participions, nous passions notre temps à nous poser des questions sur les risques qui n’allaient pas survenir et à ne pas voir venir les risques qui survenaient réellement. C’est aussi vrai dans le monde bancaire auquel j’appartiens aujourd’hui sur le plan privé. Comme c’est un sujet trop long, je ne vais pas le développer, je vais laisser à François le soin de l’exposer et, éventuellement, de me contredire.

Encore un mot : j’ai été très intéressé, M. David, par ce que vous avez dit. Dans les années 1970, nous avons été très interventionnistes sur le plan de ce que nous appelions le « dispositif de soutien public à l’exportation ». Vous avez très bien expliqué qu’il a énormément décru de notre époque jusqu’à une époque tout à fait récente. Je vous ai entendu avec beaucoup d’intérêt car j’ignorais la réactivation actuelle des dispositifs de soutien pour répondre à la crise. À titre personnel, j’ai tendance à penser que ce que nous vivons depuis dix-huit mois est une parenthèse qui, je pense, ne va pas durer très longtemps. Je pense qu’on va plutôt revenir à la situation antérieure et à un financement de marché plus normal.


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