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Le ministère des Affaires étrangères et européennes et les entreprises : quel traitement de l’information face au risque géopolitique ?

Sébastien CHATELUS

La récupération et l’exploitation d’informations relatives aux évolutions politiques, mais aussi économiques et sociales, en cours et en devenir sont, en raison de son positionnement privilégié, le cœur de métier du diplomate. Ce dernier est donc, de ce point de vue, immergé en permanence dans « l’intelligence économique » définie comme l’identification, la collecte, le traitement, l’exploitation et la diffusion d’information ouverte ou plus confidentielle, notamment – et en particulier – en matière de risques et opportunités politiques.

Dépassant l’action traditionnelle de l’ancienne direction des affaires économiques et financières [1], l’exploitation de cette information au profit du secteur privé et, plus spécifiquement, des intérêts économiques de la France, est devenue ces dernières années une préoccupation beaucoup plus générale, tant au niveau des ambassades que de l’administration centrale – la diplomatie n’étant plus concevable sans une prise en compte rigoureuse et systématique de la dimension économique des grandes questions internationales ainsi que des intérêts de nos entreprises.

Cette présentation portera donc sur le fonctionnement des structures les plus directement concernées par le traitement de l’information, puis sur la manière dont celui-ci est effectué.

Le traitement de l’information au MAEE : une approche structurelle

Les ambassades [2], fer de lance de « l’équipe de France de l’export » [3]

Les mutations profondes du ministère, pionnier dans le mouvement général de réduction et de rationalisation des moyens et des effectifs concourant à l’action extérieure de l’État, dans le cadre en particulier de la révision générale des politiques publiques (RGPP), sont en partie méconnues du grand public. Ce dernier, tout en fréquentant assidûment le site « France Diplomatie » (près de 2 millions de visites par mois), a parfois encore en tête l’image caricaturale et désuète des réceptions de l’ambassadeur, popularisée par les publicités pour les rochers « Ferrero ». Or, les attentes envers l’ambassadeur ont très profondément évolué au cours des quinze dernières années… Figurent aujourd’hui, dans tous les Plans d’action des chefs de poste, des points relatifs à la promotion des entreprises françaises (exports, investissements, partenariats…), thèmes systématiquement abordés lors des réunions interministérielles d’instructions des ambassadeurs qui précèdent leur départ. Un ambassadeur, en lien étroit avec son conseiller économique, passe parfois plus de la moitié de son temps sur les dossiers relatifs aux entreprises. Il utilise son positionnement et son carnet d’adresse uniques pour cibler et capter l’information pertinente : les contrats potentiels pour les entreprises ; les perspectives pour les projets existants au regard de la concurrence, des élites locales, de l’évolution politique et du risque pays de manière plus générale. Il reçoit les entreprises pour transmettre, partager et compléter cette information afin de l’exploiter dans le cadre des principales échéances qui rythment les relations bilatérales et internationales. L’ambassadeur et ses équipes alimentent par les télégrammes diplomatiques [4] la réflexion de l’administration centrale. L’évaluation de son action ainsi que le rapport de fin de mission que doit remettre tout chef de poste à l’issue de son mandat, font, depuis quelques années, une large place à la diplomatie économique.

Les services de l’ambassade – plus interdépendants que jamais – ont des échanges étroits avec les entreprises. On peut mentionner bien évidemment les conseillers économiques, aux fonctions régaliennes, désormais placés directement auprès de l’ambassadeur dans le cadre de la réforme d’Ubifrance [5] ; mais aussi les services de coopération et d’action culturelle invités à renforcer les partenariats publics-privés (bourses, formation, programme « Personnalités d’avenir » organisant pour les futures élites étrangères des programmes de rencontres en France etc.) ; les services scientifiques qui alimentent régulièrement et remarquablement le site public de l’agence de diffusion de l’information technologique, particulièrement apprécié des entreprises ; les conseillers militaires, nucléaires, environnementaux etc. Sur le plan culturel, les manifestations évènementielles, les saisons culturelles ou, encore, les expositions universelles et internationales, ne peuvent plus être conçues sans un partenariat étroit avec le secteur privé.

Une administration centrale particulièrement mobilisée

La sous-direction Innovation et Entreprises, créée en 2009, au sein de la nouvelle direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), associe les équipes de l’ancienne Mission Entreprises au suivi des secteurs stratégiques à forte composante politique, et donc comportant une forte dimension de risque. Composée de 17 rédacteurs répartis en trois pôles, elle est dotée de compétences propres (secteurs stratégiques, grands contrats, intelligence économique, crédit export, institutions internationales sectorielles diverses intervenant dans le champ économique…) mais exerce aussi un rôle essentiel de facilitation des relations des autres services avec les entreprises.

Elle utilise notamment l’information qui remonte des ambassades (télégrammes et contacts directs), des entreprises (en particulier les directions centrales tournées vers l’international) et des autres services de l’administration (directions politiques du Quai ; autres ministères…) en l’exploitant de manière ad hoc. Son travail a souvent une dimension interministérielle (crédit export, contentieux, échéances bilatérales…). On citera en particulier la relation très étroite sur le crédit-export avec le bureau compétent à la direction générale du Trésor, dirigé par Éric David.

Historiquement, c’est un héritage lourd que porte la DGM, à la fois successeur de la direction des affaires économiques et de la direction générale de la coopération internationale et du développement. Sa création s’est effectuée en parallèle et en synergie avec la montée en puissance de l’Agence française du développement (AFD) et la mise en place d’opérateurs extérieurs sous tutelle, en matière culturelle et de coopération en particulier. L’enjeu informationnel est, pour la DGM, un véritable défi : il s’agit de trouver comment optimiser toute l’information disponible en l’adaptant à des publics à géométrie très variable : tout le spectre de la communication est ici mobilisé par les quatre directions qui composent la direction générale.

Au-delà de la DGM, c’est le ministère dans son ensemble qui travaille avec les entreprises aujourd’hui : c’est à cette échelle que la sous-direction Innovation et Entreprises joue son rôle de catalyseur en s’efforçant de systématiser et optimiser la prise en compte des entreprises dans l’action des services. Une bonne moitié des 78 sous-directions du ministère a aujourd’hui des relations plus ou moins nourries avec le secteur privé : la DGM et ses différentes directions thématiques et sectorielles ; les directions géographiques, le centre de crise, la direction des Français de l’étranger, le service du protocole, les cabinets… Ainsi, par exemple, du travail de la direction des Français de l’étranger (site conseil aux voyageurs) ; ou encore de l’action du nouveau centre de crise auprès des directeurs de la sécurité des entreprises, sur toutes les problématiques touchant à la sécurité des personnes (conflits, émeutes, enlèvements, catastrophes aériennes ou naturelles…). Plus qu’une logique de simples « prestations », il s’agit d’un flux complexe et mutuellement enrichissant : l’apport du secteur privé devient essentiel pour alimenter nos propres réflexions et orientations (prise en compte dans les priorités politiques, économiques, culturelles…).

La dimension interministérielle est très présente dans le fonctionnement au quotidien du ministère : les entreprises ont une exigence légitime de cohérence dans l’appui reçu et la ligne tenue par leurs différents interlocuteurs, auprès desquels elles n’ont évidemment pas les mêmes attentes. La complémentarité et l’optimisation de la valeur ajoutée sont ici la règle.

Le diplomate dans les différentes phases de traitement de l’information

Un diplomate au cœur du circuit

Il intervient d’abord dans l’identification de l’information recherchée : on est ici dans la prospective pure, dans la phase amont de l’intelligence économique, dans l’anticipation la plus abstraite des données qui seront utiles pour promouvoir, notamment, les intérêts politiques et économiques français à plus ou moins long terme. Cette anticipation fait partie des grandes priorités du diplomate. C’est un travail particulièrement intense et stratégique dans les pays émergents où le ministère a renforcé son dispositif : Inde, Brésil, Chine et Turquie – mais aussi dans les pays en sortie de crise, comme l’Irak.

En matière de captation de l’information, le travail de l’ambassade est souvent direct, tant du côté de la chancellerie que dans les missions économiques, mais utilement complété par l’expertise des institutions internationales, des bailleurs de fonds multilatéraux ou des think tanks divers. Au sein du ministère, une direction de la prospective, successeur du Centre d’analyse et de prévision (CAP) et qui fait un appel régulier aux compétences de spécialistes extérieurs, apporte une expertise complémentaire dans ce domaine. Il n’y a pas à proprement parler de grille commune sur la manière de concevoir la captation de l’information, l’idée étant de fonctionner de manière pragmatique.

Concernant l’analyse du risque et de veille informationnelle, on oublie trop souvent que l’essentiel de l’information utile pour le grand public et les entreprises est aujourd’hui ouverte et gratuite, notamment sur internet, à l’image du site « France diplomatie » ou des sites de Bercy. Sans négliger le rôle de pédagogue toujours attendu de l’administration, les impératifs budgétaires et la réduction des moyens humains disponibles exigent plus que jamais un ciblage rigoureux de la valeur ajoutée réelle du réseau diplomatique à l’étranger [6] : interventions auprès des décideurs, travail de prospective sur l’évolution de secteurs ou de politiques sectorielles, diplomatie « d’influence »…

Enfin, dans le domaine du traitement et de la transmission de l’information, la diversité est grande, mais il est bon de signaler que c’est souvent la dimension matérielle de la transmission qui peut s’avérer, au quotidien, la plus contraignante : la sécurisation des données et de leur communication [7] est en effet un impératif qui se traduit souvent sur le plan matériel par un manque de flexibilité dans le format, la diffusion et la personnalisation de l’information et donc par un investissement supplémentaire de la part des agents concernés. Cet investissement se traduit plus généralement par le renforcement à tous les niveaux de la politique de communication du Quai d’Orsay, notamment à travers les sites internet des ambassades et du ministère.

Trois exemples

Commençons par le cas sud-africain, présenté dans son intervention par Laurence Badel. Pour un diplomate de ma génération, il est intéressant de relever que la France a construit une centrale nucléaire en Afrique du Sud à un moment politiquement sensible en raison de l’existence du régime d’apartheid. Indiscutable du point de vue de son intérêt commercial et stratégique, et fortement soutenu dans les années 1970 au plus haut niveau de l’État, ce dossier fut l’objet d’une certaine controverse et encore discuté au moment de l’accession de la gauche au pouvoir. Ironie de l’histoire et opportunité historique pour la France, ce projet est aujourd’hui l’un des piliers du partenariat stratégique, politique et économique entre la France et l’Afrique du Sud post-apartheid. Les entreprises françaises ont en effet développé une expertise et une présence locales qui n’ont pas échappé, après quelques hésitations au début des années 1990, aux leaders sud-africains. En 2006, et dans un contexte de crise énergétique grave, est intervenue une opération spectaculaire de remise en état de la centrale nucléaire de Koeberg via, en particulier, le recours à des pièces d’équipement lourd appartenant à EDF, transportées sur place en un temps record. Cette mobilisation en urgence a, entre autres, permis à l’Afrique du Sud de limiter fortement l’ampleur des coupures de courant au cours des mois suivants. La France était clairement le seul opérateur au monde en mesure d’intervenir à temps. Alors que l’Afrique du Sud du président Zuma doit lancer prochainement plusieurs projets majeurs de développement des capacités énergétiques (centrales classiques et nucléaires), les entreprises françaises peuvent construire sur cet acquis et, en lien étroit avec l’administration françaises, figurer parmi les principaux candidats à l’obtention de contrats.

Autre exemple : les scénarios de succession dans des pays stratégiques : Algérie, Libye, Amérique latine, pays africains… Le travail d’analyse et de prospective se double ici de nombreuses initiatives et programmes visant à sensibiliser les futurs dirigeants aux positions françaises et aux différents champs de coopération potentiels entre leurs pays et la France. Ce travail d’influence est évidemment complexe, à l’image de l’Algérie, marquée par l’héritage de la période coloniale et le multiculturalisme de la nouvelle génération.

Enfin, on citera comme troisième illustration le travail du Quai d’Orsay pour éclairer les entreprises sur les conséquences locales, positives ou négatives, que peuvent avoir les positions politiques de la France. Ce travail d’anticipation est effectué en amont ou en temps réel avec les entreprises sur des pays comme la Chine, la Turquie, l’Iran pour dégager ensemble la manière dont elles pourront, dans l’hypothèse de tensions politiques, être le moins possible touchées – certaines entreprises ont alors tout intérêt à insister sur leur identité locale ou leur caractère très multinational ou, à l’inverse, s’appuyer sur un contexte bilatéral porteur.

[1] Cf. Laurence Badel, « Diplomatie et entreprises », Les Cahiers IRICE, 2009, n° 3, p. 103-128.

[2] Les développements qui suivent, s’ils peuvent s’appliquer pour la plupart aux « représentations permanentes » de la France auprès des organismes multilatéraux, se concentrent sur les ambassades bilatérales.

[3] Il s’agit d’une allusion à la campagne en faveur des exportations des entreprises françaises, popularisée par Bercy sous le thème d’« équipe de France de l’export ».

[4] Cette correspondance, sécurisée, n’a plus grand-chose à voir avec les télégrammes traditionnels.

[5] L’une des caractéristiques principales de la réforme d’Ubifrance est la séparation des activités de prestations commerciales des activités pour le compte de l’État, précédemment réunies au sein des missions économiques. Cf. Laurence Badel, « Diplomatie et entreprises », art. cit., p. 119-122.

[6] Si le réseau d’implantation des ambassades, consulat et missions économiques est très étendu et performant, il apparaît aujourd’hui extrêmement sollicité et fortement contraint sur le plan des effectifs.

[7] Mieux vaut… un Minitel qu’une messagerie électronique mal configurée !


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