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Le ministère de l’Économie face au risque politique aujourd’hui

Éric DAVID

Le financement des exportations et leur garantie par l’État ont été un instrument de développement et d’internationalisation des entreprises françaises durant les Trente Glorieuses. À partir de la fin des années 1970, on a assisté jusqu’à la fin des années 2000 à un mouvement de recul du soutien public en termes de financement et de garantie publics apportés aux exportations. Les deux causes principales de ce mouvement sont le développement d’un marché de l’assurance-crédit privée et des financements privés et l’encadrement assuré progressivement par les règles internationales.

Le développement d’un marché de l’assurance-crédit privée

En ce qui concerne le développement de l’assurance privée, le cas de la COFACE est tout à fait emblématique. Elle a été créée en 1946, c’était une entité publique qui gérait des affaires majoritairement publiques, et puis, progressivement, son activité privée a pris un poids de plus en plus important. Elle a été privatisée en 1994, elle appartient aujourd’hui à une banque privée, son portefeuille d’activité est à 95% privé et seulement à 5% public. À cela s’ajoute également le développement de banques privées. La Banque française du commerce extérieur, créée elle aussi en 1946, a été supprimée en 1989 et, parallèlement, on a assisté au développement d’un marché bancaire international et à l’émergence d’une activité privée de financement des exportations, où les banques françaises sont d’ailleurs très présentes. Parmi les dix plus grandes banques mondiales qui existent sur le marché du crédit à l’exportation, il y a quatre banques françaises, la plus grande d’entre elles est BNP Paribas et l’on trouve aussi Calyon, la Société Générale et Natixis.

La pression des organisations internationales

La deuxième raison de ce retrait progressif de l’État est l’encadrement croissant par les règles internationales pour éviter le surendettement à la fois des États bénéficiaires de l’assurance-crédit et des États émetteurs d’assurance-crédit. Les premières d’entre elles ont été les règles de l’OCDE, dans le cadre d’un texte qui s’appelle l’Arrangement sur les crédits à l’exportation. Celui-ci date de 1978 et n’a cessé de s’allonger, de se raffiner, il est encore aujourd’hui une référence : il existe une bonne centaine de pages de soft laws qui sont discutées à l’OCDE. La mention des crédits à l’exportation est apparue à l’OMC avec l’Accord sur les subventions et prestations compensatoires en 1986. Il existe aussi des normes communautaires qui sont nées avec un groupe de travail créé par une décision du Conseil des ministres de la CEE [1], le groupe crédit à l’exportation, qui existe maintenant depuis une quarantaine d’années, et qui siège tous les mois à Bruxelles. La finalité de l’ensemble de ces règles était double.

Il fallait d’abord éviter qu’une concurrence exacerbée ne s’exerce sur la qualité de l’offre financière et non, comme cela devrait être dans une économie de marché fonctionnant bien, sur la qualité du produit ou sur le prix du produit. Théoriquement, celui qui doit remporter un grand appel d’offre international, doit le remporter parce que son produit est meilleur et parce qu’il le fabrique moins cher, non pas parce que son financement est moins onéreux. Dès lors, en l’absence de règles, il risquait d’y avoir une sorte de course aux financements, à celui qui ferait la durée de crédit la plus longue, à celui qui ferait le taux de prix le plus bas, à celui qui ferait le taux d’intérêts le moins élevé etc. Il y aurait donc eu un risque budgétaire considérable pour les États qui auraient accordé des garanties sur des prêts trop longs, à des conditions trop favorables. Dans les années 1970, il y a eu notamment une concurrence très forte entre la France et les États-Unis sur les marchés internationaux : les Américains octroyaient des durées très longues, les Français des taux très bas. Cela devenait extrêmement dangereux en termes d’équilibre des finances publiques nationales. L’autre finalité des règles internationales était d’éviter le surendettement des pays récipiendaires. De fait, dans le cas de pays émergents, qu’ils soient peu ou très développés, s’ils reçoivent beaucoup de crédits à l’exportation, leur taux d’endettement augmente jusqu’à ce que celui-ci ne soit plus soutenable. Le FMI et la Banque mondiale ont donc développé des règles pour éviter que les crédits à l’exportation ne soient octroyés à des acteurs souverains déjà trop endettés, ce fut le cas notamment en Afrique subsaharienne. Le résultat du processus de ces trente dernières années fut triple.

Les signes du désengagement étatique

En premier lieu, les volumes des garanties acceptées par la COFACE pour le compte de l’État ont considérablement diminué. En 1985, la COFACE a émis 48 milliards d’euros de garanties pour le compte de l’État. En 1990, ce niveau était tombé à 30 milliards, en 1995 à 24 milliards, en 2000, il était de 14 milliards. En 2004, il est tombé sous les 10 milliards : il était à 9,5 milliards. Deuxième caractéristique : les risques qui restaient à la charge de l’État face à cette extension de la sphère privée étaient de plus en plus différenciés. Dans les années 1960-1970, on avait affaire grosso modo à des acheteurs publics souverains (un pays qui donnait sa garantie d’État, sa garantie du ministère des Finances). Progressivement, dans les années 1980, plus encore dans les années 1990, on a vu émerger des acteurs publics non souverains, de grandes entreprises d’État, puis des acheteurs privés qui sont devenus majoritaires dans la prise de risques de l’État à l’horizon 2000.

On voit enfin apparaître aujourd’hui des prises de risques sur des acheteurs sub-souverains : à titre d’exemple, la France a accordé sa garantie à des acheteurs comme la mairie de Moscou ou la Régie des Eaux de Melbourne.

Enfin, au fur et à mesure que les volumes diminuaient, l’État s’est concentré sur ce qui restait inaccessible au marché et, donc, sur les poches les plus complexes. Il a notamment collé de plus en plus aux besoins des PME. Dans les années 1990, et plus encore dans les années 2000, il a développé non plus de l’assurance-crédit en volume comme on le faisait dans les années 1960-1970, mais beaucoup plus de produits connexes de petite taille pour aider les PME à s’internationaliser : des garanties de caution afin de leur permettre de soumissionner à un appel d’offre international, ce que la banque n’accordait pas toujours ; des garanties de pré-financement afin de leur permettre d’acheter des fournitures pour commencer à fabriquer le produit à exporter. Les banques ont demandé à l’État de les garantir contre ce risque de pré-financement. Par conséquent, on a eu une intervention de l’État moins forte en volume, mais de plus en plus ciblée sur les défaillances du marché. Jusqu’à il y a deux ans une sorte de croyance en la fin de l’histoire de l’assurance-crédit publique s’est dès lors développée.

Or le beau schéma selon lequel un pays pauvre bénéficiait d’abord d’aides publiques aux équipements, puis, devenu « émergent », bénéficiait d’assurance-crédit publique, puis riche, bénéficiait d’assurances de marché, ce beau schéma a été complètement remis en cause par la crise financière qui s’est déclenchée à l’été 2008.

Le retour de l’État depuis 2008 ?

On a assisté à un mouvement de désengagement considérable des banques des marchés privés qui s’est traduit par le retour de l’État pour éviter que les projets d’exportation ne disparaissent, et pour soutenir l’emploi sous-jacent. L’État a repris la place décroissante des banques prenant ainsi à rebours tout ce phénomène historique. C’est un mouvement qui a été quantitativement considérable : en 2008, l’accroissement des promesses de garanties de la COFACE pour le compte de l’État s’est accru de 87% par rapport à 2007. Le mouvement a continué en 2009 puisque nous sommes par rapport à 2008, aujourd’hui sur une même période, à une augmentation de 60% par rapport aux années précédentes en volume. Aujourd’hui on devrait sur la seule année 2009 octroyer 20 milliards d’euros de garanties, ce qui renvoie à des niveaux de la fin des années 1980, début des années 1990. Le phénomène est également qualitatif : alors que l’on n’octroyait plus d’assurance-crédit sur des pays de l’OCDE ou des pays de l’Union européenne, ni sur des acheteurs comme de bonnes compagnies aériennes notées double A ou triple A, ce mouvement est revenu. L’État a recommencé à octroyer de l’assurance-crédit à l’Australie, à recevoir des demandes pour des pays de l’Union européenne, à octroyer de l’assurance-crédit aux plus grands loueurs aéronautiques du monde, entreprises principalement américaines.

Face à la crise, l’État a pris cinq grandes mesures depuis maintenant un an et demi. En premier lieu, il a revu dans l’urgence les produits de la COFACE. On a remis au goût du jour des produits anciens, assez rudimentaires pour un certain nombre d’entre eux, comme, par exemple, la garantie de crédits documentaires. On n’en avait pas vu depuis les années 1960 : quand on les a remis sur le marché, le mouvement est reparti très rapidement. L’État a également rehaussé les quotités garanties, notamment pour les PME. Il a ouvert aux grands groupes la possibilité de se faire garantir par l’État des cautions : il a ainsi multiplié par quatre son encours sur les garanties de caution.

Deuxièmement, en janvier 2009, l’État a volontairement adopté une politique d’assurance-crédit pour faire face à la défaillance des marchés, tout en sachant que, sur un certain nombre de pays, les opérations seraient risquées. Il a élevé les plafonds de prise de risques sur l’Inde, sur la Chine, sur le Brésil, augmenté ses capacités de prise de risques sur la Russie, sur le Nigeria, sur le Maroc, sur l’Azerbaïdjan, ouvert ponctuellement sur des pays qui sont considérés difficiles comme le Liban ou la Géorgie etc.

Troisième mouvement, l’État a mis en place des instruments nouveaux comme la SFEF, la Société de financement de l’économie française, qui a une composante export qui permet d’assurer les banques. Ceci s’est fait notamment à la demande d’Airbus qui a craint notamment en décembre 2008 de ne pas être en mesure d’exporter ses avions.

Quatrième grande mesure, l’État a décidé d’agir au niveau multilatéral, en particulier à l’OCDE en assouplissant les règles de l’Arrangement de l’OCDE sur les crédits à l’exportation à titre temporaire, notamment sur les financements de projets. De même, au niveau du G20, l’Initiative Trade Finance a été adoptée : elle définit l’engagement politique des pays du G20 de rendre disponibles 250 milliards de dollars pour financer le commerce international dans les deux années à venir. En l’occurrence, les États tentent de coordonner toutes leurs actions de manière cohérente.

La dernière opération en date a concerné les opérations de court terme. Laurence Badel a traité du soutien spécifique apporté aux grands contrats, mais il faut rappeler que le commerce extérieur de tous les grands pays est composé majoritairement d’opérations de court terme, avec des paiements qui se font à 90, 120, 180 jours. Ces opérations que l’on fait en exportant vers l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne etc. sont, en volume, individuellement faibles, mais collectivement majoritaires. En théorie, tout cela était fait par les marchés et l’État n’intervenait plus sur le marché du crédit à l’exportation du court terme, c’est-à-dire de moins de deux ans, depuis les années 1990. Or, on s’est aperçu que les assureurs-crédit privés, la COFACE lorsqu’elle agit sur ses fonds propres, l’Euler, Groupama, Atradius etc. ont rencontré de grosses difficultés, début 2009, et ont coupé leur soutien aux entreprises. Par conséquent l’État, qui s’était désengagé il y a maintenant presque vingt ans, a décidé de réintervenir sur le marché de l’assurance-crédit privée. Il le fait de manière indirecte, en réassurant les assureurs privés selon un mécanisme qui s’appelle CAP-export et CAP + export, qui aide surtout les PME à continuer à exporter sur des marchés de proximité. Or, quand on sait que les deux tiers du commerce extérieur de la France se font vers l’Union européenne, on voit bien qu’en termes de volumétrie, chaque contrat, pris individuellement, est beaucoup plus petit que les grands contrats dont on parlait, mais que l’impact macro-économique, lui, est assez conséquent.

En définitive, l’objectif est toujours le même : s’assurer que les financements continueront à être garantis afin que les projets de l’économie réelle ne s’évanouissent comme un mirage, faute de financements. Citons un exemple récent et très symptomatique d’un projet qui s’est évanoui par manque de financement : le projet d’EPR en Afrique du Sud. Laurence Badel évoquait la centrale de Koeberg. L’Afrique du Sud est, de fait, un pays qui manque cruellement d’électricité. Elle n’a pas investi très longtemps dans sa production énergétique et souhaitait acheter un EPR. On s’est aperçu qu’en réalité le projet d’EPR avait été mis sous le boisseau – il reviendra sans doute un jour –, tout simplement parce que l’Afrique du Sud n’avait pas les moyens de le financer. Le financement a bien été un élément clé de cette disparition semblable à un mirage alors que l’Afrique du Sud a besoin d’énergie et d’électricité.

Pour conclure, on peut rebondir sur d’autres cas cités par Laurence Badel parce qu’ils sont assez parlants. Celui de l’Afrique du Sud donc, qui m’a semblé intéressant, puis un deuxième cas tout aussi intéressant : l’Iran, non plus l’Iran du Shah mais l’Iran d’aujourd’hui où l’on voit bien que l’on prend en compte, de manière très forte, les questions politiques. L’État n’accorde plus aujourd’hui d’assurance-crédit de moyen terme en direction de l’Iran, non pas en raison d’une incapacité de l’Iran à rembourser – l’Iran a de l’argent –, non pas parce qu’il n’y a pas de projets – si l’on interroge les entreprises, elles disent qu’il y a des projets, notamment dans le secteur pétrolier et para-pétrolier –, mais pour des raisons politiques à titre de sanctions à l’encontre de l’Iran.

Autre exemple que je voudrais développer, relatif à l’accroissement de certains encours, donc de la prise de risques de l’État français, du gouvernement français et in fine du contribuable français sur certains pays. Non seulement cette prise de risques répond à des opportunités commerciales, mais elles sont doublées d’une volonté politique. Le Brésil est devenu le premier encours de la COFACE en raison de partenariats industriels qui ont été soutenus très fortement sur le plan politique. On a pu lire dans la presse, en 2008, que la Chine était devenue le deuxième encours de la COFACE parce que les projets de centrales nucléaires françaises dans le sud de la Chine avaient été très fortement soutenus sur le plan politique. De fait ces deux pays, Chine et Brésil, constituent à eux deux aujourd’hui un quart de l’encours de la COFACE. C’est un quart de prise de risques du contribuable français sur un pays étranger qui se concentre sur ces deux pays.

Dernier exemple emprunté encore au domaine nucléaire : la question de la nationalité du projet. Un cas frappant concerne la vente de l’EPR, une exportation d’AREVA, vers les États-Unis. En France, on parle bien d’exportation française d’un EPR vers les États-Unis, mais, dans la presse américaine, on parle de l’« US EPR » et d’AREVA-incorporated. Le produit vendu est présenté comme une centrale, certes d’origine française, mais largement américanisée. Or, l’exportation est liée à l’américanisation, à l’appropriation du produit par le pays acheteur

[1] Il s’agit à l’origine du groupe de coordination des politiques d’assurance-crédit, des garanties et des crédits financiers créé par une décision du Conseil du 27 septembre 1960.


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