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La COFACE : des opérations avec garantie de l’État au risque pays

Samir SAUL

La Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur est créée le 1er juin 1946, en même temps que la Banque française du commerce extérieur, par un décret portant application de l’article 17 de la loi du 2 décembre 1945 qui nationalise la Banque de France et quatre grands établissements de crédit. COFACE et BFCE répondent à un besoin depuis longtemps ressenti par les exportateurs de disposer d’organismes spécialisés et aptes à les épauler sur les marchés internationaux. Les deux sociétés font partie du train de mesures mis en place par l’État au lendemain de la Libération pour promouvoir la modernisation et le développement économiques.

La COFACE est l’entité en France qui garantit les créances nées d’une opération de vente par un exportateur français à un acheteur étranger. Elle s’occupe de la couverture des risques que courent les exportateurs. Sommairement, ils sont de deux ordres. Les risques commerciaux ordinaires – non-paiement par l’importateur, insolvabilité du client étranger, etc. – sont pris en charge par la COFACE en tant que société privée d’assurance-crédit. Les risques politiques – guerre, révolution, moratoire ou répudiation de dettes commerciales par les autorités d’un pays étranger, nationalisation, expropriation, fluctuations monétaires et instabilité des changes, non-transfert de fonds, etc. – ou catastrophiques [1] sont assumés par l’État français, la COFACE agissant comme intermédiaire et gestionnaire des polices contractées. Hormis le fait qu’elle soit rémunérée (depuis 1957) [2], son rôle s’apparente à celui d’un service public. La différenciation des risques détermine le caractère dual de cette société d’assurance particulière qu’est la COFACE. Même sa comptabilité est dédoublée : le compte A concerne les risques qui relèvent de l’État et sont entièrement sous sa garantie, tandis que le compte B est relatif aux risques commerciaux ordinaires que la COFACE supporte par elle-même et pour son propre compte.

La présente contribution porte sur l’évolution du traitement du risque politique à la COFACE. Prestataire de services en matière de garanties accordées par l’État, la COFACE l’a été depuis ses débuts et le demeure aujourd’hui. Toutefois, les années 1980 et 1990 conduisent à des inflexions sensibles dans ce domaine. D’abord, la part des couvertures à caractère politique dans le portefeuille, jusque-là dominante, entame un mouvement de reflux qui se poursuit durablement et s’accentue avec la privatisation de la COFACE. L’État diminue sa présence dans l’assurance-crédit, mais le risque politique ne disparaît pas pour autant. Au contraire, il tend désormais à imprégner toutes les transactions, y compris celles qui semblent être purement commerciales. Risque commercial et risque politique s’enchevêtrent tant et si bien que le risque apparaît désormais comme un continuum à teintes alternativement commerciales et politiques. Dans la pratique assurantielle, il fallait intégrer la notion de risque politique dans l’ensemble des opérations commerciales et élaborer les instruments de mesure pour calculer ce genre de risque, multiforme et malaisé à cerner. De cet appariement du risque commercial et du risque politique émerge la notion de risque pays, laquelle s’articule autour de procédures de calcul qui vont en s’affinant. En l’espèce, la COFACE participe d’un mouvement qui s’étend à tout le secteur de l’assurance-crédit en France et ailleurs. Les pages suivantes rendent compte du déplacement du foyer d’attention qui s’est opéré des transactions garanties par l’État à l’emploi de la notion de risque pays.

La COFACE, partenaire de l’État

La COFACE est une société de droit privé créée sur l’initiative de l’État. Société « mixte », ses actionnaires originels comprennent une compagnie d’assurance privée qui détient 20% du capital – la Société française d’assurance pour favoriser le crédit (SFAFC) – et des établissements et organismes publics et parapublics : la BFCE, le Crédit national et la Caisse des dépôts et consignations. Entrent dans le capital, en 1954, 16 compagnies d’assurances nationalisées et, en 1957, les quatre grandes banques nationalisées. Les membres du conseil d’administration sont nommés par l’État, tout comme le président-directeur général et deux commissaires munis du droit de veto. Les pouvoirs du conseil se limitent aux risques admissibles au compte propre de la COFACE (compte B). Quant aux risques appartenant au compte A, la COFACE instruit les dossiers et agit comme conseiller, mais c’est la Commission des garanties et du crédit au commerce extérieur qui, aux termes de la loi du 5 juillet 1949, se prononce lors de réunions régulières et fait sa recommandation à l’État [3].

La composition de la Commission est fixée par le décret du 4 août 1949. Interministérielle, elle réunit des représentants du ministère des Finances et des Affaires économiques (direction des relations économiques extérieures [DREE] [4], direction du Trésor), du ministère des Affaires étrangères, du ministère de l’Industrie, du ministère de l’Équipement, de la Caisse centrale de coopération économique, du Centre national du commerce extérieur, de la Banque de France, du Crédit national et de la BFCE. La Commission approuve les opérations que garantira l’État et le type de couverture (nature du risque). Elle établit la durée et les autres conditions (par exemple, l’obtention d’une garantie bancaire). Le risque politique incombe toujours à la puissance publique et au budget national. À caractère souverain, ce genre de risque est considéré comme inassurable parce que sui generis et non quantifiable. Plutôt qu’assuré, il doit être assumé. L’État est récipiendaire des primes ressortissant au risque politique et, en cas de sinistres, il verse des indemnités du fait de la mise en jeu de sa garantie.

La COFACE commence à fonctionner le 1er mai 1948 [5]. En vertu du décret du 4 août 1949, elle agit comme mandataire de l’État. Modifiant le régime de l’assurance-crédit et de la COFACE, le décret du 16 mars 1957 introduit la notion de « service public de l’assurance-crédit » et charge la société de le gérer « pour le compte de l’État et sous son contrôle » (art. 1er) [6], selon l’arrangement d’avant 1949 [7]. La COFACE n’agit plus pour l’État, mais elle jouit de sa garantie, forme de réassurance. L’État cesse d’être un mandant ou un assureur pour devenir un garant [8].

L’État est le garant lorsque l’acheteur étranger est une administration ou une entreprise parapublique, mais il peut l’être aussi pour des opérations commerciales avec des acheteurs privés [9]. Il est appelé à délivrer des garanties sur les transactions à « moyen terme » (plus de deux ans, trois en 1964), mais aussi à « court terme » (moins de deux ans, moins de trois en 1964) lorsque le risque commercial revêt un caractère « extraordinaire », notamment politique. Le « moyen terme » porte surtout sur les biens d’équipement lourds, les grands marchés ou ensembles industriels ; le « court terme » recouvre les biens de consommation et les biens d’équipement légers (matériels construits en série). Le volume et le montant de certaines opérations sur produits de consommation peuvent être si importants qu’elles sont traitées dans la catégorie « moyen terme ».

Au cours des années 1960, les exportations de la France sont constituées à 80% de biens de consommation et de biens d’équipement légers (court terme), et à 20% de biens d’équipement lourds (moyen terme). La COFACE assure un dixième des premiers et la moitié des seconds [10]. Elle consacre 80% de ses activités à la gestion des opérations faites avec garantie étatique, lesquelles représentent 44% de son profit brut [11]. Le montant des marchés pris en charge durant l’année et garantis à moyen terme par l’État contre les risques politiques, catastrophiques et de non-transfert, passe de 1 143 millions de nouveaux francs en 1957 à 8 997 millions de nouveaux francs en 1967 [12].

Toujours est-il que les transactions comprises comme étant du commerce courant font normalement partie de la catégorie « court terme ». La COFACE les assure pour son propre compte en ce qui concerne les risques commerciaux ordinaires d’insolvabilité, et pour le compte de l’État en ce qui concerne les risques commerciaux extraordinaires ayant des causes politiques, catastrophiques et de non-transfert [13]. Au titre de ces risques commerciaux extraordinaires, elle bénéficie de la garantie de l’État pour des portions fixées, soit affaire par affaire, soit pour certaines catégories d’affaires, par la Commission des garanties, quelle que soit la durée des crédits, lorsque le montant unitaire du risque à assumer par un même assuré sur un même acheteur privé étranger dépasse les limites de souscription de la COFACE. La garantie de l’État est invoquée lorsque le risque d’insolvabilité de l’acheteur privé étranger excède, en raison de la durée ou du montant, les possibilités techniques de couverture de la COFACE [14]. Deux règles sont observées : la couverture du risque politique, catastrophique et de non-transfert ne peut être accordée qu’en liaison avec celle du risque commercial d’insolvabilité ; le montant des risques couverts au titre des risques politiques ne doit pas excéder celui des risques garantis au titre du risque commercial. Pour les pouvoirs publics, la liaison dans une police « globale » se traduit en un système de co-assurance et une incitation à la COFACE de ne pas engager le Trésor au-delà de ce qu’elle est disposée à supporter elle-même [15].

Une police type de la COFACE destinée aux acheteurs privés (moyen terme) définit ainsi dans son article 1er les risques qu’elle couvre [16] :

« 1. Risque politique  : Il y a sinistre lorsque le débiteur étranger ne s’est pas acquitté de sa dette par suite :

  • soit d’une guerre (civile ou étrangère), d’une révolution ou d’une émeute survenue dans le pays de résidence du débiteur ;
  • soit d’un moratoire général édicté par les autorités administratives de ce pays.

2. Risque catastrophique : Il y a sinistre lorsque le débiteur étranger ne s’est pas acquitté de sa dette par suite de la survenance, dans le pays de résidence de ce débiteur, d’un cataclysme (cyclone, inondation, raz de marée, tremblement de terre, éruption volcanique).

3. Risque de non-transfert  : Il y a sinistre lorsque des événements politiques, des difficultés économiques, ou la législation du pays de résidence du débiteur étranger empêchent ou retardent le transfert des fonds versés par ce dernier.

4. Risque de perte consécutive à l’interruption du marché : Il y a sinistre lorsque l’exécution du marché a été interrompue, avec l’accord de la Compagnie, en raison d’un des faits suivants :

a) acte ou décision du gouvernement du pays à destination duquel l’exportation doit être effectuée ;

b) survenance dans ce pays d’une guerre (civile ou étrangère), d’une révolution ou émeute ou d’un cataclysme (cyclone, inondation, raz-de-marée, tremblement de terre, éruption volcanique).

Il y a également sinistre si l’exécution du marché a été interrompue par suite d’une décision du gouvernement français interdisant l’exportation du matériel qui fait l’objet de la garantie, prononçant la réquisition de ce matériel ou interdisant d’en poursuivre la fabrication ; si l’exportation en cause est soumise à licence au moment de la signature du marché, la garantie ne devient effective qu’après délivrance de l’accord préalable ou de la licence d’exportation ».

La COFACE produit un classement des pays en quatre catégories en fonction de leur dangerosité politique, laquelle se traduit par un taux de prime différencié (voir tableau ci-contre).

La refondation des années 1980 et 1990

Jusqu’à la fin des années 1970, l’État garantit libéralement l’assurance-crédit à l’exportation. Dans la répartition des risques pris en charge à moyen terme, les pays en voie de développement sont au premier rang. Ce phénomène s’accentue suite au choc pétrolier de 1973-1974. Plus prospères, les pays de l’OPEP commandent complexes industriels et usines « clés en mains », tout en se dotant d’infrastructures et d’équipements collectifs nouveaux. L’ère des mégaprojets et des grands contrats a aussi pour fondement le besoin d’exporter qu’éprouvent les pays industriels, notamment les clients de l’OPEP qui doivent régler leur facture pétrolière. La quête des parts de marché devient prioritaire. L’État soutient activement les entreprises exportatrices en se portant garant de leurs créances par le biais de la COFACE, dont le portefeuille s’étoffe. Parallèlement, l’essor des pays de l’OPEP et le recyclage de leurs « pétro-dollars » attirent les banques occidentales vers les pays du Sud, région qu’elles tendaient à ne pas disputer aux États en matière de transferts financiers. Le secteur bancaire privé consent aux pays en voie de développement des avances et des prêts comme jamais depuis 1945, voire 1914. Endettement public et créances commerciales des pays du Sud connaissent un accroissement notable. Leurs capacités de remboursement sont surévaluées. En 1979 un second choc pétrolier, consécutif à la révolution iranienne, relance le mouvement à la hausse du prix du brut.

Taux des primes perçues à l’exportation [17]  : Cliquer sur l’icône

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Toutefois la cessation de ses paiements par le Mexique en août 1982 sonne l’alarme à travers le monde, en particulier dans les nombreuses banques engagées dans les prêts à ce pays. L’ébranlement est d’autant plus ressenti que le Mexique est un exportateur de pétrole dont les revenus ont crû du fait de la majoration des prix. La crise de l’endettement se répand à l’ensemble de l’Amérique latine, où nombre de pays sont insolvables. Simultanée, la récession résultant de la hausse des taux d’intérêt ralentit les économies occidentales et réduit leurs importations pétrolières. Le prix du baril dégringole au cours du contre-choc pétrolier de 1985-1986 et les pays exportateurs en subissent les conséquences : leurs revenus fondent alors même qu’ils sont devenus fortement débiteurs envers les banques qui leur ont accordé des prêts et les entreprises qui réalisent des projets sur leur territoire.

Dès la fin des années 1970, les États tentent de modérer la concurrence qu’ils se livrent pour promouvoir l’exportation nationale à coup de financements avantageux et de garanties aux sociétés d’assurance-crédit. On convient de réduire les distorsions de la concurrence entre exportateurs. Celle-ci doit se faire sur les plans de la qualité et des prix des biens et services, plutôt que sur celui de la générosité des soutiens publics. Parrainés par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), certains pays membres (« les Participants ») concluent en 1978 l’Arrangement relatif à des lignes directrices pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public. Cependant le statut de la mesure est entouré d’ambiguïté. Ce n’est pas un acte de l’OCDE, mais les participants se réunissent sous l’égide de l’OCDE et ont l’appui de son secrétariat et de son Conseil. De fait, il s’agit d’une convention verbale (« gentleman’s agreement ») entre divers membres du regroupement des pays développés.

La difficulté qu’éprouvent les débiteurs à respecter les échéances et leur manque de liquidités mettent un terme à l’ère des grands contrats. Récupérer les sommes dues constitue la tâche première des années 1980 et 1990 pour les créanciers. En présence de la défaillance des importateurs étrangers, principalement des acheteurs publics, les garanties obtenues par l’assurance-crédit sont mises en jeu. Chez la clientèle de la COFACE, les sinistres politiques représentent plus du triple de la valeur des sinistres commerciaux. Ainsi, en 1983, ils sont, respectivement, de 619,1 et de 177,2 millions de francs [18]. Le stock des arriérés au compte politique augmente sans cesse : (en millions de francs) 3 621 au 31 mars 1983, 4 079 au 30 juin 1983, 4 356 au 30 septembre 1983, 4 783 au 30 septembre 1984 [19]. Pour l’État français, aux prises avec un sérieux ralentissement de l’économie et la montée du chômage, l’alourdissement des dépenses au titre de l’assurance à l’exportation devient de moins en moins supportable. Bénéficiaires de 1961 à 1977 (sauf en 1967), les opérations d’assurance-crédit effectuées par la COFACE pour le compte et avec la garantie de l’État sont déficitaires à partir de 1978. Variable jusqu’en 1981, le déficit se creuse inexorablement dans la seconde moitié des années 1980 : de 2 259 millions de francs en 1985 à 11 508 millions de francs en 1990. Il est ensuite comprimé graduellement à 2 970 millions de francs en 1994 [20].

Les autorités se préoccupent de diminuer la ponction sur les fonds publics que représente le versement des indemnités « politiques ». Il s’agit d’encadrer l’assurance-crédit à l’exportation et la garantie publique qui s’y rattache. En 1982, la Cour des comptes scrute les conditions entourant l’exercice de sa fonction par la COFACE. La procédure est mise en branle par un questionnaire de 7 pages, lequel fait l’objet d’une réunion le 20 avril 1982 avec les deux commissaires du gouvernement auprès de la COFACE et représentants du ministère de l’Économie et des Finances : Jean-Claude Prével, sous-directeur à la DREE, et Jean-Claude Trichet, chargé de la sous-direction bilatérale à la direction du Trésor. La forme interrogative ne laisse pas de doute sur les réponses aux questions posées.

Le document débute par un constat de l’« absence d’un véritable contrôle économique et financier de l’État. La superposition de textes contradictoires [...] a conduit à éliminer dans la pratique, – sauf pour la garantie du risque économique – le contrôle de l’État sur les dépenses effectuées par la COFACE pour le compte du Trésor » [21].

La deuxième section concerne les activités de la COFACE. Il s’avère que le principe de la liaison des risques est tourné par simple décision de la Commission des garanties et que de nouveaux risques sont couverts sur décisions ministérielles prises après avis de la Commission des garanties. Quant à l’organisation de la COFACE, elle souffre d’une double faiblesse : les services d’études économiques, statistiques, financières et juridiques, et le service du contrôle interne. Dans la troisième section, portant sur la gestion des garanties pour compte propre, la question est posée :

« La détérioration des conditions de l’assurance du risque commercial par polices globales et d’abonnement, et la part croissante prise par le Trésor dans l’indemnisation des sinistres consécutifs n’aboutissent-elles pas à faire porter par l’État les mauvais risques commerciaux (...) ? Ne pourraient-elles être partiellement compensées par un surcroît de sélectivité dans les garanties et un relèvement modéré des primes afférentes ? » [22].

La quatrième section soulève « en rafale » plusieurs problèmes touchant la gestion des opérations d’assurance-crédit. Les organes de décision de la COFACE et de la tutelle ne disposent pas d’un fichier d’assurés leur permettant de connaître l’enveloppe globale des risques, des sinistres et des primes de chacun des grands assurés, toutes procédures confondues.

« Au cas où, pour des raisons politiques, la prise de nouvelles garanties d’assurance-crédit sur des pays en sinistres (moratoires ou consolidations) déjà dénoncée par la Cour, devrait se produire, ne devrait-elle pas ressortir à une politique d’aide et être traitée comme telle au plan budgétaire ? » [23]

Quant au rôle de la Commission des garanties, il apparaît comme ambigu, la Cour ayant déjà relevé, dans un référé du 14 mai 1979, l’irrégularité de sa transformation en une instance purement consultative, alors que les textes en vigueur lui confèrent un pouvoir de décision.

Se tournant vers les primes perçues à moyen terme, le document demande s’il ne faut pas les relever, en particulier celles sur les marchés de travaux publics, lesquelles présentent l’anomalie d’être moins lourdes que sur les autres exportations, alors que le risque pris et le taux de sinistres sont beaucoup plus élevés. S’agissant des primes à moyen terme, l’absence de contrôle laisserait une grande marge d’appréciation à la COFACE. Les autorités de tutelle devraient suivre de plus près les primes, comme elles le font, en principe, pour les risques lors de leur instruction. Le document aborde ensuite les polices.

« La nature des exportations garanties par la COFACE s’est profondément transformée au cours des dix dernières années, les marchés de travaux et les opérations complexes, à exécution longue ont pris une part prépondérante dans l’activité de la Compagnie pour le compte de l’État. Les conditions de la garantie ont dû s’adapter aux modalités de paiement propres à ces opérations. Il apparaît regrettable cependant que cette adaptation n’ait pas résulté d’une évolution et d’une différenciation des types de polices proposées aux exportateurs, mais intervienne souvent après coup, dossier par dossier, dans la discussion de l’indemnisation des sinistres entre l’assuré et la Compagnie, et, lorsqu’il s’agit d’affaires très importantes, les autorités de tutelle (cas de l’Iran et de l’Irak) » [24].

Fin avril 1982, un référé de la Cour des comptes examine quatre procédures en matière de commerce extérieur gérées pour le compte de l’État (autres que l’assurance-crédit et la garantie du risque économique) : la garantie de préfinancement des productions destinées à l’exportation, l’assurance des investissements français à l’étranger, la garantie du risque de change, et les garanties d’assurance-prospection et d’assurance-foire [25].

La Cour des comptes revient à la charge en août 1982 avec un autre référé sur le contrôle des comptes et de la gestion de la COFACE en ce qui a trait aux opérations effectuées pour le compte de l’État. Le document est une mise en forme du questionnaire du 20 avril. Il fait remarquer que le volume des opérations pour le compte de l’État a augmenté et que la mise en jeu de sa garantie s’est traduite par des dépenses importantes. En 1980, les primes afférentes à ces opérations sont de 1 399 millions de francs et les indemnisations, nettes de reversements, de 2 314 millions de francs, soit une perte de 915 millions de francs. Dans les opérations compte propre de la COFACE, les montants sont tout autres : 157 et 128 millions de francs, soit un solde positif de 29 millions de francs. Les délégations de pouvoirs à l’administration ont élargi considérablement la gamme de garanties au commerce extérieur dont le risque financier est supporté par l’État.

« Le caractère discrétionnaire des décisions du directeur des relations économiques extérieures (prises sur avis de la Commission des garanties) conduit en particulier à faire financer par le biais de l’assurance-crédit des actions qui répondent à des objectifs sans rapport avec l’assurance des exportations. Ainsi, la poursuite de l’octroi de garanties sur certains pays après que leur dette ait fait l’objet d’un accord de consolidation correspond en réalité à des objectifs d’aide aux pays moins avancés » [26].

Parfois, les procédures de l’assurance-crédit servent à préserver l’emploi dans le secteur des entreprises exportatrices.

Insuffisamment renseignées de l’évolution, des résultats et des encours des garanties délivrées pour le compte de l’État, les autorités de tutelle n’exercent pas véritablement de contrôle sur les activités de la COFACE. En ce qui concerne le niveau général des taux de primes, il se situe au-dessous de ce qu’une gestion équilibrée à long terme du régime de l’assurance-crédit exigerait. De surcroît, les marchés de construction et de travaux publics bénéficient de taux nettement inférieurs à ceux qui s’appliquent aux marchés de fournitures, « alors que les sinistres sont à la fois plus nombreux et plus importants dans ce secteur que dans tous les autres secteurs réunis » [27]. La missive conclut par des recommandations pour améliorer la gestion de la trésorerie.

Dans la perspective de la maîtrise du coût de l’assurance-crédit pour les finances publiques, les mécanismes qui régissent les relations entre l’État et la COFACE apparaissent comme inadaptés aux conditions nouvelles, surtout parce qu’ils dégagent la société « de toute responsabilité financière pour une part très importante de son activité » [28]. Le 6 mai 1983, le ministre de l’Économie, des Finances et du Budget demande à la COFACE la modification des modalités de couverture des frais pour la gestion des procédures garanties par l’État, « de manière à rendre la Compagnie plus autonome et plus responsable » [29]. Progressivement, l’État prend ses distances et réduit son implication dans l’activité exportatrice. Par la « dérégulation » de novembre 1985, il entame son désengagement du financement des exportations. À partir du 1er janvier 1990, la COFACE ne bénéficie plus de la garantie de l’État en ce qui concerne la couverture pour son propre compte (risque commercial) [30]. Elle se réassure sur le marché auprès des principaux réassureurs privés, tels Munich Re, Scor, etc.

En vue d’investir l’espace que commence à libérer l’État, le secteur privé étend sa présence dans le créneau de l’assurance du risque politique. La logique est celle du risque partagé. Dès 1985, est créé le Pool d’assurance des risques internationaux et spéciaux (PARIS), mandataire des compagnies d’assurance. En janvier 1994, Unistrat Assurances, spécialisée dans la couverture du risque politique, se substitue à lui. Le Pool a souffert du fait de n’avoir aucune responsabilité directe vis-à-vis des assurés, lesquels restaient tributaires des décisions des différentes compagnies membres du Pool, tant en matière d’octroi des garanties que de règlements des sinistres [31]. Unistrat entend soutenir les échanges multilatéraux, à la différence des assureurs publics, obligés de promouvoir l’exportation nationale. Elle se veut internationale et sans frontières. Si la COFACE assure le cinquième ou le quart des exportations françaises, les couvertures publiques ne concernent qu’un dixième des exportations mondiales. Par conséquent, les assureurs privés peuvent trouver des possibilités d’action et intervenir de manière complémentaire. Ils proposent à peu près les mêmes couvertures que la COFACE [32]. L’importance du commerce international ramène au principe de base de l’assurance : la répartition et le partage des risques.

« La dimension croissante des engagements, la multilatéralisation des échanges, la diversification des risques conduisent tout naturellement les entreprises à utiliser aujourd’hui les services de plusieurs assureurs, comme elles utilisent depuis toujours ceux de plusieurs banquiers » [33].

Unistrat a un capital de 100 millions de francs. Deux actionnaires de référence en détiennent chacun 33,75% : la COFACE et la SCOR, 1er réassureur français, 4e européen et 8e mondial. Les autres actionnaires sont le GAN (10%), l’UAP (10%) la société de conseil Brugpoort Holding (10%), le premier assureur généraliste portugais Imperio (4%) et Namur-Assurances du crédit (0,50%). La part de la COFACE augmente à 50%, puis à 100% en 2005.

En 1994, la privatisation de ses actionnaires renforce le caractère privé de la COFACE. Devenu propriétaire majoritaire en 2002, Natexis Banque populaire [34] détient 98,01% de son capital [35]. L’amplification des risques politiques, la distanciation de l’État et la transformation de la COFACE entraînent la redéfinition la plus importante des conditions de l’exercice de l’assurance-crédit depuis un demi-siècle. Par ailleurs, la COFACE est autorisée à assurer des clients étrangers pour risques commerciaux, mesure qui lui permet d’accéder au rang des sociétés ayant une envergure internationale. Elle acquiert des compagnies d’assurances court terme et des sociétés d’information à travers le monde. Créé par elle, le réseau Crédit Alliance fait partager aux membres, en temps réel, le même outil de gestion des risques et de recouvrement des créances [36]. Actuellement, la moitié des collaborateurs du groupe COFACE travaille en dehors de la France.

Il en résulte une réorientation de la composition du portefeuille : le volume des risques commerciaux couverts pour compte propre à court terme se dilate alors que les couvertures accordées pour le compte de l’État se compriment. D’autre part, le risque politique, devenu omniprésent et diffus, est désormais inséparable des activités commerciales. Alors que la police de 1955 [37], citée précédemment, singularisait le risque politique, la police type de 2008 gérée par la COFACE pour compte de l’État associe étroitement risques commerciaux et risques politiques. Après avoir défini les risques de fabrication et de crédit, elle énumère huit faits générateurs de sinistre. Les trois premiers sont de nature commerciale, les cinq suivants sont d’ordre politique [38].

« Fait 1 résiliation arbitraire par le débiteur du contrat garanti ou refus arbitraire par le débiteur du contrat garanti de prendre livraison des biens ou services commandés

Fait 2 carence pure et simple du débiteur

Fait 3 insolvabilité du débiteur consistant dans son incapacité, régulièrement constatée, de faire face à ses engagements

Fait 4 moratoire général édicté par le gouvernement du pays du débiteur ou d’un pays tiers par l’intermédiaire duquel le paiement doit être effectué

Fait 5 tout autre acte ou décision du gouvernement d’un pays étranger faisant obstacle à l’exécution du contrat garanti

Fait 6 survenance hors de France d’une guerre, y compris acte de terrorisme, d’une révolution ou émeute, de catastrophes naturelles, telles que cyclone, inondation, tremblement de terre, éruption volcanique, raz-de-marée...

Fait 7 événements politiques, difficultés économiques intervenues hors de France ou mesures législatives ou administratives prises hors de France empêchant ou retardant le transfert des fonds versés par le débiteur ou son garant

Fait 8 acte ou décision du gouvernement français ou de l’Union européenne, tel qu’interdiction d’exportation des biens ou des services ou réquisition des biens en cours de fabrication ».

L’avènement du risque pays

Tandis que la puissance publique se met en retrait dans l’assurance du risque politique, celui-ci appelle une attention accrue de la part des entreprises et de leurs assureurs, tellement le contexte dans lequel se déploie l’activité commerciale s’avère sensible aux contraintes et aux pulsions politiques. L’évolution de la COFACE reflète celle du secteur de l’assurance-crédit à l’exportation et des entreprises actives sur le plan international. Elle participe d’une tendance générale à accorder au risque politique une place centrale dans les décisions et à tenter de mesurer ce facteur plus malaisé à saisir que le risque commercial. De cette tendance émerge le décloisonnement du fait politique et la transition vers un cadre d’analyse qui remplace la notion de risque politique par celle de risque pays. Il importe de prendre en compte les antécédents des méthodes d’appréciation du risque politique ou risque pays afin de situer celles qu’emploie la COFACE actuellement.

L’étude du risque politique procède du besoin d’avoir prise sur les événements et les sinistres générateurs d’indemnités. Avant les années 1970, les flux financiers vers les pays en voie de développement s’effectuent au sein de sociétés multinationales ou dans le cadre de programmes officiels établis par les États du Nord, lesquels assument les risques politiques et mettent les sinistres à la charge de leurs budgets. L’intelligence du risque politique est sommaire et peut le rester. Pourtant habituées aux aléas politiques, les sociétés multinationales n’élaborent pas de méthodes rigoureuses pour le cerner, bien qu’elles aient délaissé l’approche ponctuelle, projet par projet, en faveur de l’approche globale des macro-risques. En l’espèce, elles ont recours à quatre approches fondées sur des éléments subjectifs et objectifs : la visite d’inspection d’une équipe détachée du siège social, les consultations de connaisseurs de la région visée, les techniques Delphi (sélection d’une batterie de variables jugées pertinentes, pondération de ces variables par divers experts, confection d’un index du risque politique, classement des pays), les méthodes quantitatives (analyses multivariables pour expliquer les tendances et faire des prédictions) [39].

Parmi les méthodes Delphi, on relève le Business Environmental Risk Index (BERI) et le Business International Index of Environmental Risk. Quoique utiles, ces classements sont insuffisamment fins pour contribuer valablement aux prises de décision. Quant à l’instabilité politique, elle a droit à des index quantitatifs, mais la relation avec le risque politique fait défaut ou n’est pas établie [40]. Projetant vers l’avenir les comportements du passé, ces indices peuvent induire à penser qu’ils ont une valeur de prédiction, mais il est hasardeux d’en dépendre à des fins prospectives. Les modèles ne permettent pas de prévoir le déclenchement des crises. Leur rôle est de tarifer les risques par catégories. Tout au plus peut-on identifier les fragilités des pays et observer les éléments précurseurs des crises [41].

À côté de l’approche indicielle « multicritères », essentiellement quantitative, la méthode des grilles d’analyse ou check-list sert à identifier les aspects qualitatifs. Elle permet de relever les facteurs de risque auxquels est attribué un poids selon la probabilité de survenance. Autant que les indices, les grilles d’analyse dépendent des opinions des experts consultés. La moyenne homogénéise les jugements, rendant difficile l’appréciation de la situation, ainsi que la perception du potentiel d’instabilité et l’appréciation des ruptures possibles. D’où les expériences avec des méthodes plus fines, telles la segmentation dynamique, l’« approche par scénarios », l’approche probabiliste et l’approche statistico-comparative [42]. De fait, aucune méthode de mesure du risque politique, qu’elle soit indiciable ou qualitative, ne s’impose car aucune ne peut prendre en compte tous les paramètres du phénomène.

Les cadres des multinationales entendent étroitement le risque politique comme le climat politique dans lequel ils doivent fonctionner. Le cabinet de conseil Business International leur soumet une définition plus large qui comprendrait l’incapacité de régler des transactions commerciales ordinaires par manque de devises, l’impossibilité de rapatrier des profits, la difficulté de livrer des marchandises à cause de l’encombrement des installations portuaires, l’échec d’un plan de vente de produits de consommation par suite d’une piètre performance de l’économie, etc.

« Country risk refers to exposure to either an outright loss or to an unanticipated lower earnings stream in cross-border business, caused by economic, financial or sociopolitical events or conditions in a particular country that are not under the control of a private enterprise or individual. The risk exposure can apply to direct foreign investment, import-export relationships, technology and know-how, licensing and lending. It refers to uncertainty about future conditions within a country or those conditions that cause inherent instability in or uncertainty about the future » [43].

Les banques commerciales occidentales commencent à prêter aux pays du Sud à la fin des années 1960, phénomène qui s’accentue au cours des années 1970, dans la foulée de la crise pétrolière et du recyclage des « pétro-dollars ». Leurs prêts représentent un tiers de la dette publique des pays en voie de développement en 1972, et la moitié durant les années 1980 [44]. Le volume des prêts, l’éloignement des échéances de remboursement et le peu de connaissances qu’avaient les banques sur leurs débiteurs, publics ou privés, introduisent de nouveaux éléments d’incertitude. Habituées à établir le crédit d’une entreprise dans un environnement réglementaire stable, les banques se trouvent contraintes d’évaluer le crédit de pays entiers, de surcroît peu familiers [45]. Il ne s’agit plus de scruter un bilan à l’aide de quelques ratios, mais de considérer une multitude de variables, économiques, politiques et institutionnelles, et l’effet de leur interaction sur le service de la dette extérieure [46]. En 1976, l’Export-Import Bank (Eximbank) publie une étude sur les méthodes en usage dans 37 banques américaines. Il ressort qu’elles emploient des approches qualitatives et quantitatives pour évaluer les risques [47].

Avant 1984, une quinzaine d’États seulement, tous développés, étaient notés par les agences [48]. La révolution iranienne, la suspension mexicaine et la crise de l’endettement dans les pays du Sud soulignent l’urgence d’affiner la compréhension de l’environnement politique chez ces clients nouveaux. Sous l’empire de la nécessité, les services internes des banques sont en pointe dans le perfectionnement de l’analyse du risque politique. Ils se rendent compte qu’ils ont affaire à un type de risque lié au service de sa dette par un gouvernement, dès lors qualifié de risque souverain. Jusque-là les prêts aux États passaient pour être peu risqués ou sans risque. Néanmoins cette notion, réservée aux prêts à des États et centrée sur les indicateurs politiques, se révèle limitative. Au-delà de la volonté d’un gouvernement d’honorer ses dettes, il faut s’intéresser à sa capacité matérielle – entre autres, macro-économique – de faire face à ses engagements de remboursement à échéance. L’évaluation du risque proprement politique est insuffisante ; il convient de procéder à une analyse élargie à tous les facteurs qui conditionnent les finances du pays. L’impératif de l’analyse multidimensionnelle s’affirme du fait que les banques ont commencé à consentir des prêts aux entreprises du secteur privé des pays du Sud, sur lesquelles pèsent aussi des risques systémiques autrement étendus que le risque commercial. Plus large, la notion de risque pays paraît mieux adaptée que celle de risque souverain à l’ensemble des engagements à l’étranger, même s’il arrive que les deux soient employées indifféremment. Elle permet de surmonter l’ancienne dichotomie dans l’appréciation tantôt des risques économiques, tantôt des risques sociopolitiques, et d’établir des index composites, voire éclectiques [49].

À caractère systémique, le risque pays englobe les risques économiques et politiques (souverains). Un auteur le définit comme « les pertes financières potentielles dues à des problèmes d’ordre macro-économique et/ou à des événements politiques dans un pays » [50]. Un document méthodologique de la COFACE souligne qu’il est formé de trois types de risques distincts et qui n’ont pas le même poids dans chaque pays, bien qu’ils soient très liés entre eux : le risque financier à court et moyen terme influence la solvabilité du pays ; le risque industriel comprend tout ce qui peut gêner le bon déroulement d’un projet sur place ; les risques politiques et sociaux peuvent avoir des retombées sur l’activité du pays, sa capacité de production, donc sur les exportations et la gestion de la dette [51]. Dans une optique bancaire, le responsable risque pays à la BNP Paribas comprend ainsi le concept :

« Le risque pays est le risque que les conditions économiques, financières, politiques ou sociales dans un pays étranger affectent les intérêts financiers d’une banque, c’est-à-dire la bonne fin d’une ou plusieurs transactions et/ou les perspectives d’une activité de la banque. Il se caractérise, dans sa forme la plus extrême, par la matérialisation d’une crise. Celle-ci peut, selon les cas, prendre la forme d’une crise de balance des paiements, d’une crise financière systémique et/ou d’une crise politique impliquant une remise en cause des règles de droit. Dans une forme moins radicale, il correspond à l’impact, sur le portefeuille de la banque, de la variabilité macro-économique et financière particulière à laquelle sont soumises les contreparties en cause. Dans cette acception, le risque pays est une variable d’environnement affectant les opérations de la banque. Le risque pays ne constitue pas une nature de risque différente des risques ”élémentaires“, mais une agrégation de risques résultant de la vulnérabilité du portefeuille à un environnement spécifique » [52].

La libéralisation des années 1990 accentue la volatilité des marchés, les déséquilibres bilantiels de nombreuses entreprises et les faiblesses structurelles des États du Sud. Les traits systémiques et déroutants des nouveaux risques se confirment lors des crises financières mexicaine de 1994 et asiatique de 1997. Elles sont exemptes de risque souverain, de non-transfert et de défaut de paiement. De brusques retournements de la conjoncture, dont les origines ne sont qu’en partie endogènes, provoquent l’exode des capitaux étrangers, l’effondrement subit du crédit et de la monnaie, et la dégradation des comptes d’entreprises apparemment saines. Un « effet de domino intra-zone » [53] ou une « contagion » mettent à mal les pays réputés similaires. Fragiles, les pays émergents révèlent leur vulnérabilité aux chocs financiers externes.

L’intérêt pour l’analyse du risque pays s’accentue. À partir d’octobre 1995, la COFACE organise tous les ans un colloque sur le risque politique auquel sont conviés praticiens français et étrangers de l’assurance-crédit, et observateurs de l’actualité internationale. Se joignant aux agences de notation Standard & Poor’s, Moody’s et Fitch, des revues, telles Euromoney et Institutional Investor, des services comme l’Economist Intelligence Unit, et des banques comme JP Morgan, proposent leurs évaluations du risque pays. La méthodologie a pour finalité une notation qui permettrait l’appréciation du niveau de risque et la comparaison entre pays. Elle consiste à pondérer, selon des coefficients qui sont particuliers à chaque organisme, des indicateurs sélectionnés, à attribuer une note cumulative et à confectionner un indice – échelle ou classement – qui ordonne les pays en fonction de leurs scores. Les indicateurs intègrent des variables quantitatives et qualitatives, économiques et politiques. Les variables économiques reposent sur des analyses de ratios, tandis que les variables politiques, difficilement quantifiables, sont basées sur la méthode check-list (grille d’analyse) ou la méthode Delphi [54].

Les perturbations systémiques ne sont pas étrangères à l’initiative des participants à l’Arrangement sur les crédits à l’exportation de l’OCDE de fixer des minimums de primes. L’Ensemble Knaepen, adopté le 20 juin 1997, vise à parvenir à une convergence dans la tarification des crédits à l’exportation à moyen et long terme bénéficiant d’un soutien public. On procède par le classement de 210 pays en sept catégories en fonction du risque. La probabilité qu’un pays assurera le service de sa dette extérieure sert de critère d’évaluation du risque pays. La méthodologie, dont les modalités sont confidentielles, utilise un modèle économétrique fondé sur des indicateurs quantitatifs mais elle tient compte de facteurs qualitatifs. Réalisée quatre ou cinq fois par an, la classification des pays résulte d’une décision consensuelle d’un groupe d’experts en risque pays provenant des organismes de crédit à l’exportation des participants ; la COFACE y représente la France. Les réunions sont confidentielles et sans compte rendu officiel [55].

La COFACE et le risque pays

La COFACE est partie prenante des transformations qui se font jour dans le métier de l’assurance-crédit en matière d’analyse du risque politique. Jusqu’au début des années 1980, elle n’effectue pas d’analyse spécifique de chaque pays étranger et ne dispose pas de bureau d’études des risques à caractère politique. Cette période laisse peu de documents. Les sinistres sur l’Iran en 1979 et, surtout, au cours des années 1980, la crise de l’endettement des pays du Sud, l’insolvabilité, le phénomène du non-transfert et les restructurations de dettes l’incitent à développer ses capacités d’évaluation et à mettre sur pied un service de risque pays. La COFACE effectuait déjà un classement des pays en quatre catégories aux fins de fixation des taux des primes à percevoir à l’exportation [56].

À partir des années 1980, le traitement du risque pays prend de l’ampleur et se déploie en deux mouvements : d’abord la formalisation des méthodes de confection du classement en quatre catégories ; ensuite, à compter de 2001, l’affinement du classement dans le sens de l’augmentation autant des catégories que des genres de classement. La méthodologie est de nature « multi-critères », conduisant à une notation. Le coefficient de pondération de la valeur des critères donne lieu à l’attribution d’une note globale au pays et à son classement dans une des quatre catégories de risque établies pour tarifer les quatre niveaux de primes à demander. La COFACE reconnaît que l’inconvénient de la méthode du classement (« rating ») est qu’elle ne tient pas compte de l’évolution dans le temps. Outil d’aide à la réflexion, elle a des limites qu’il faut corriger par l’expérience et le jugement personnel [57].

Les indicateurs sont compris au sein de critères larges auxquels est fixé un poids relatif. Regroupant les ressources du pays, la structure de la production, la constitution de la population, et les comptes intérieurs et extérieurs, la santé économique a droit à 53%. L’expérience des assureurs-crédit en matière de comportement de paiement vaut 29%. L’environnement politique et le système juridique comptent pour 18% [58]. La valeur relative des critères est légèrement modifiée et rendue plus souple en 1991. La pondération se situe désormais entre des fourchettes. La situation financière se situe entre 25% et 35%, la situation économique entre 10% et 20%, la situation politique entre 10% et 25%, et le comportement de paiement entre 25% et 40% [59]. On observe que les conditions économiques (de 53% à 35%-55%) cèdent du terrain au comportement de paiement (de 29% à 25%-40%) et aux conditions politiques (de 18% à 10%-25%). Cette tendance se maintient au cours des années 1990. En 1994, la distribution se présente ainsi : situation financière 30%, performances économiques 10%, comportement de paiement 35%, environnement politique 25%.

« La méthode de classement des pays permet une analyse structurée du risque, basée sur des critères objectifs et quantifiés, identiques pour tous les pays. Elle doit néanmoins être complétée par une analyse plus qualitative, tenant compte des spécificités de chaque pays. [...] Bien que l’évaluation du risque pays soit encore une question d’interprétation et de jugement qualitatif, la formalisation d’une démarche d’analyse permet de prendre des décisions de façon moins arbitraire que par le passé » [60].

Chacune des quatre catégories de pays est associée à un seuil de primes. Les catégories renvoient à des caractéristiques et des politiques de crédit recommandées à l’Administration :

« Catégorie 1 : pays riches et pays où la situation économique est saine ; liberté totale de s’engager

Catégorie 2 : pays où la situation économique est tendue, pour lesquels il existe un risque, mais qui s’en sont bien sortis ; surveillance étroite des risques

Catégorie 3 : pays dont les comptes extérieurs sont tendus, qui ont eu des difficultés passagères mais qui ont suivi une politique économique efficace ; continuation des prises d’engagements mais en les limitant à l’aide d’une enveloppe annuelle

Catégorie 4 : pays qui ont dû consolider leur dette ou qui ont un déséquilibre extérieur mal maîtrisé, et qui ont du mal à suivre une politique économique fiable sur une longue période ; suspension de toutes les garanties » [61].

Ce classement s’étoffe à partir de 2001. Depuis le début des années 1990, la COFACE est appelée à produire un guide annuel intitulé Préparation de la politique d’assurance-crédit, dans lequel figurent des classements et des fiches-pays à l’usage exclusif de l’Administration. Les renseignements sont conçus pour l’aider à prendre les décisions qui lui incombent en matière d’acceptation de risques politiques, de plafonds, etc. L’édition de 2001 contient une annexe méthodologique sur la notation moyen terme des pays étrangers. La note moyen terme mesure le risque moyen de défaut de paiement d’entreprises publiques ou privées sur des grands contrats, d’une durée d’exécution ou de crédit supérieure à un an, payables en devises. Les crises des pays émergents des années 1990 ont démontré que la notion classique de risque souverain ne suffisait plus pour intégrer des aléas liés à l’environnement du pays (système bancaire, confiance des marchés, etc.) qui peuvent affecter le comportement de paiement des entreprises, donc le risque commercial.

« La libéralisation des mouvements de capitaux a, avec la suppression des contrôles des changes, transformé la nature des crises de balance de paiements, qui ne se matérialisent plus systématiquement par des retards de transfert, mais prennent la forme de dévaluations ou d’ajustements sévères qui mettent en difficulté nombre de débiteurs. Ces nouveaux types de crises n’entraînent pas systématiquement de sinistres politiques, mais ils ont surtout pour conséquence une multiplication de sinistres commerciaux dus à des défauts de paiement de la part d’acheteurs privés ou de banques » [62].

Cela étant, la COFACE fait évoluer sa méthodologie d’appréciation et de notation des risques pays afin de produire des notes similaires à celles des agences de notation. Toujours « multi-critères », l’analyse fait appel à 8 indicateurs qui sont ensuite pondérés et compris dans une note finale : contexte politique, situation financière extérieure, solvabilité de l’État, vulnérabilité à un retrait de capitaux, fragilité du secteur bancaire, croissance et solidité de la croissance à long terme, indicateurs macro-économiques des pays industrialisés, comportement de paiement pour les grands contrats. Les pays émergents ont droit à 7 indicateurs distincts : facteurs politiques, risque de pénurie de devises, capacité de l’État à faire face à ses engagements vis-à-vis de l’étranger, risque de dévaluation brutale, risque de crise systémique du secteur bancaire, risque de conjoncture et de solidité de croissance. Le but est de situer le risque de défaut de paiement en chaîne en raison de l’environnement politique et économique à moyen terme du pays. Il en résulte que le classement pays passe de 4 à 7 catégories, comprenant 10 niveaux de notes (1.AAA, 2.AA, 3.A, 4.BBB, 5.BB, B, 6.CCC, CC, C, 7.D). Le risque ne peut être ignoré à partir du niveau BB.

En 2008, la nouvelle notation « max pays » des risques pays à moyen terme est introduite pour les pays émergents. Elle procède de la constatation que l’État n’est plus systématiquement le meilleur risque. Le risque souverain est parfois plus élevé que le risque entourant les sociétés privées, des entreprises ou des banques étant capables d’obtenir une meilleure notation que leur pays. La note souveraine devient alors un plancher servant de référence pour déterminer des rangs de qualité au-dessus d’elle. La note « max pays » la plus faible se situerait à parité avec la note souveraine et indiquerait des risques de non-transfert élevés. Les critères sont de trois ordre : l’ouverture aux échanges extérieurs (moyenne pondérée des indices d’ouverture aux échanges commerciaux, d’ouverture aux capitaux et de convertibilité), l’appartenance à une zone monétaire, la prise en compte du risque politique (notamment, le risque d’imposition d’un embargo contre le pays). Le classement final des notes « max pays » se répartit en trois groupes : supérieure de deux crans, d’un cran ou égale à la note souveraine [63].

Avant 2001, la COFACE n’effectuait de notation que pour le compte de l’État. Depuis 2001, elle génère des notations et des classements pour son propre compte. Elle les publie d’abord en collaboration avec Le MOCI, puis séparément dans un Guide Risque Pays, ouvrage qui paraît annuellement et qui est public. Elle ajoute ainsi à ses fonctions d’assureur des services de conseil et d’analyse des risques internationaux. La démarche conforte son statut de société privée et sa position auprès d’une clientèle d’exportateurs qui a sensiblement augmenté et dont les transactions commerciales sont plus sujettes qu’auparavant aux aléas de la situation internationale.

Le premier classement de la COFACE pour son propre compte concerne les entreprises. Les notations pays portaient sur les débiteurs publics. La COFACE propose une notation pays qui mesure les risques que prennent les entreprises entre elles, c’est-à-dire le défaut de paiement d’entreprises d’un pays donné. Elle détermine le niveau moyen de risque d’impayé présenté par les entreprises d’un pays, et le degré auquel les perspectives économiques, financières et politiques de ce pays peuvent influencer un engagement sur une entreprise de ce pays. Premier système mondial de notation de créances commerciales assorti d’une possible garantie [64], la notation pays@rating mesure le niveau moyen de risque d’impayés présenté par les entreprises d’un pays dans leurs transactions à court terme. Les indicateurs sont regroupés en 7 familles : facteurs politiques, risque de pénurie de devises, capacité de l’État à faire face à ses engagements vis-à-vis de l’étranger, risque de dévaluation brutale, risque de crise systémique du secteur bancaire, risque de conjoncture reflétant le ralentissement de la croissance à court terme, comportement de paiement sur les opérations payables à court terme. Les notes se situent sur une échelle de 7 niveaux : de A1 à A4, l’environnement politique et économique ne devrait pas conduire à un défaut de paiement ; de B à D, l’environnement est susceptible d’affecter un comportement de paiement déjà médiocre [65].

D’autres notations sont offertes par la COFACE. Lancée en octobre 2002, la score@rating mesure la probabilité de défaillance d’une entreprise à un an. La sectorielle@rating suit en 2006 comme mesure du niveau moyen de risque de non-paiement présenté par les entreprises d’un secteur. En 2008, une notation de l’environnement des affaires dans un pays mesure si les comptes des entreprises sont fiables et disponibles, si le système juridique assure une protection équitable et efficace des créanciers et si l’environnement institutionnel et réglementaire est favorable aux transactions interentreprises. Arrive en 2009, au lendemain de la crise des subprimes, une notation financière. Les notes pour ces différentes évaluations se situent sur une échelle de 7 ou de 10 niveaux allant de A1 à D [66]. Et « parce qu’il peut y avoir de bons acheteurs dans des pays risqués, ou de mauvais acheteurs dans des pays peu ou moins risqués, la notation pays@rating est naturellement complétée par la notation @rating d’entreprise, et plus particulièrement par l’Avis de crédit@rating qui vous donne un avis sur un encours de crédit conseillé et assurable par Coface, sur une échelle de 5 positions » [67].

Au cours de la première moitié de l’histoire de la COFACE, la physionomie de l’assurance-crédit était relativement aisée à esquisser : la compagnie se chargeait des risques commerciaux et l’État assumait les risques politiques. Les premiers étaient le fait des entreprises importatrices, les seconds le fait du pouvoir souverain (du « prince ») ou des acheteurs publics. La COFACE gérait des transactions sur lesquelles pesaient des aléas politiques et l’État les garantissait. Nette et non dépourvue de logique, cette configuration n’est pas caduque. Elle se perpétue dans sa forme originelle jusqu’à aujourd’hui. Mais, à côté et autour, que de changements !

La division des tâches entre la COFACE et l’État répondait à l’impératif de promouvoir l’exportation autant des marchandises courantes que des biens d’équipements, plus exposés aux mécomptes en raison de leur valeur unitaire élevée, de la durée de la réalisation des marchés et de l’identité publique des importateurs. L’arrangement ne résiste pas aux bouleversements des années 1970 et 1980. Tandis que la charge budgétaire pour l’État devient de moins en moins supportable, la distinction entre le domaine de l’économie et la dimension politique s’estompe. Le souverain n’est plus la seule source d’influences à teneur politique. Des forces anonymes, telles les déséquilibres des balances de paiement, les perturbations monétaires ou les déplacements brusques de capitaux voyageurs, sont susceptibles d’avoir des répercussions politiques plus fortes que les décisions en bonne et due forme des pouvoirs publics. Le risque politique ne peut plus être confiné à certaines opérations réputées soumises à des inconnues politiques ; il se répand à toutes les opérations d’exportation. Risque commercial et risque politique s’imbriquent.

Il s’en est suivi un dépassement de la notion de garantie par l’État. Sans qu’elle ait cessé, elle ne représente plus de facto qu’une partie de la couverture du risque politique. Ambiant, celui-ci est désormais automatiquement lié aux opérations commerciales, de sorte qu’un assureur privé comme la COFACE doit l’intégrer dans sa logique commerciale. Cette situation nouvelle exige une conceptualisation rénovée, plus apte à donner une prise sur une réalité qui va dans le sens de la complexité. La notion de risque pays, moins limitative que le risque souverain et mieux lotie pour intégrer les relations réciproques avec l’activité commerciale, s’impose désormais dans le monde de l’assurance-crédit à l’exportation.

Aussitôt se déclare le besoin d’instruments de mesure pour opérationnaliser le concept. Les méthodologies se déploient, aucune ne pouvant prétendre à la précision mathématique. Notation, indices et classements mettent à contribution des facteurs quantitatifs et des appréciations qualitatives. Leur multiplication à la COFACE témoigne de l’avenir auquel ils sont promis. Traduction en résultats chiffrés de situations insaisissables ou opaques, ils fournissent des garde-fous pour baliser le processus de prise de décision et procurent des points de repère pour faire reculer l’incertitude. Encore faut-il veiller à ce que, sous ses dehors rassurants par sa précision, cette manière d’apprivoiser le risque ne mette pas en sommeil la vigilance face à l’imprévu.

[1] Un spécialiste entend le risque politique comme le risque de matérialisation d’un sinistre résultant du contexte politique d’un État étranger. Bernard Marois, « La mesure du risque politique et l’internationalisation de l’entreprise », Cahiers de recherche HEC, Paris, Chambre de commerce et d’industrie de Paris, 1991, p. 2.

[2] Elle perçoit une commission représentant un pourcentage des primes et des droits d’ouverture de dossiers sur les garanties gérées pour le compte de l’État.

[3] Samir Saul, « L’État et l’assurance des risques à l’exportation : la COFACE (1946-1966) », Histoire, économie et société, 21, 3, 2002, p. 361.

[4] L’actuelle direction générale du Trésor est née de la fusion de la DREE, de la direction du Trésor et de la direction de la Prévision.

[5] Centre des archives économiques et financières (CAEF), B12564, Réponse au questionnaire de la CEE sur les aides pratiquées par les États membres.

[6] Archives historiques du Crédit lyonnais (CL), DEEF 70808, Étude sur les relations entre le Trésor et la COFACE, 30 avril 1963.

[7] CAEF, 1A439, Note pour le Président, 5 mars 1957.

[8] CAEF, B26422, Observations sur le rapport d’A. Dorange, conseiller référendaire à la Cour des comptes, 6 octobre 1961.

[9] CAEF, B55031.

[10] CAEF, B26418, Notes de Jacques Lévy, pdg de la COFACE, 22 et 24 mai 1965.

[11] CAEF, B26422, Observations sur le rapport d’A. Dorange, 6 octobre 1961.

[12] CAEF, B68206, Principales opérations effectuées en 1964 par la COFACE pour le commerce extérieur avec la garantie de l’État ; CAEF, B26422, Activité, 14 mai 1969.

[13] CL, DEEF 70808, brochure de la COFACE, juillet 1960.

[14] CAEF, B18273, Convention entre Paul Ramadier, ministre de l’Économie, et Jacques Lévy, 10 avril 1956.

[15] CAEF, B26418, Note de la DREE au ministre des Finances, 18 mai 1965.

[16] CAEF, B26423, Police Vente à un acheteur privé (moyen terme). Risques politique, catastrophique, de non-transfert et de perte consécutive à l’interruption du marché, septembre 1955.

[17] CAEF, B26416, La politique française de crédits extérieurs, juin 1964 ; B26423, Taux de prime en vigueur le 2 avril 1965 ; B26424, Risques commerciaux assurés avec garanties de l’État (1963).

[18] Pourtant les montants des capitaux couverts sont proches : 55 190 millions de francs pour risques politiques, 59 852 millions de francs pour risques économiques. CAEF, B68981, Polices globales et d’abonnement, Tableau de bord trimestriel, 3e trimestre 1984.

[19] Ibid., 3e trimestre 1983 et 3e trimestre 1984.

[20] COFACE, Rapport à l’assemblée générale, exercice 1981 ; Journal officiel, Assemblée nationale, 4 septembre 1995, p. 3781. Les sommes dues sont récupérées auprès des débiteurs durant les années 1990 et le compte État est bénéficiaire sur le moyen terme.

[21] CAEF, B68983, Questionnaire, 20 avril 1982. Souligné dans le document.

[22] Ibid.

[23] Ibid.

[24] Ibid.

[25] CAEF, B68983, Bernard Beck, premier président de la Cour des comptes, à Jacques Delors, ministre de l’Économie et des Finances, 28 avril 1982.

[26] Ibid., 12 août 1982.

[27] Ibid.

[28] Ibid., Note sur les relations financières entre l’État et la COFACE, 4 janvier 1983.

[29] Ibid., 16 juin 1983.

[30] OCDE, Les systèmes de financement des crédits à l’exportation dans les pays membres et non membres de l’OCDE, Paris, OCDE, 1995, p. 2.

[31] Unistrat Assurances, document de présentation de la société, 1995.

[32] Ibid.

[33] Unistrat, brochure produite par la société, sans date.

[34] En 2006, après la fusion avec la Caisse d’épargne (1818), la raison sociale devient Natixis.

[35] Hubert Martini, L’assurance-crédit dans le monde. Mécanismes et perspectives, Paris, Revue Banque Édition, 2004, p. 47.

[36] Ibid., p. 27.

[37] Cf. note 16.

[38] COFACE (Direction des garanties publiques), « Conditions d’octroi d’une promesse de garantie pour le compte de l’État, assurance-crédit - référence : DGP 313 H », 2008, p. 2.

[39] R.J. Rummel et David A. Heenan, « How multinationals analyze political risk », Harvard Business Review, janvier-février 1978, p. 68-70.

[40] Stephen J. Kobrin, « Political risk : a review and reconsideration », Journal of international business studies, x, 1, 1979, p. 75-76.

[41] Intervention de Jenny Clei, sous-directrice Risque pays de la COFACE, au colloque Risque pays de la COFACE, 26 janvier 1999.

[42] Bernard Marois, Michel Béhar, « La prévision du risque politique lié aux investissements à l’étranger », Revue d’économie industrielle, juillet 1981, p. 34-42 ; Id., Comment gérer le risque politique lié à vos opérations internationales, Paris, Centre français du commerce extérieur, 1981, p. 35-57 ; Thierry Bernhard, L’assurance du risque politique relatif aux opérations de commerce extérieur, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 1989, p. 23-25 ; Christian Hurson et al., Évaluation du risque pays. Méthodes et cas d’application, Paris, Economica, 2006, p. 36-81.

[43] Managing and evaluating country risk, New York, Business International Corporation, 1981, p. 2.

[44] Lara Raoub, Analyse des caractéristiques de l’Indice de risque-pays de JP Morgan. Application à l’Asie, mémoire de maîtrise ès sciences, École des hautes études commerciales, Montréal, 2001, p. 13.

[45] Irving S. Friedman, « The evolution of country risk assessment », dans Richard Ensor (dir.), Assessing country risk, Londres, Euromoney Publications, 1981, p. 9.

[46] Pancras J. Nagy, Country Risk, Londres, Euromoney Publications, 1984, p. xiii.

[47] Diery Seck, The assessment of country risk in LDC international lending : a critical review of the literature, rapport de recherche, École des hautes études commerciales, Montréal, 1980, p. 38-66.

[48] Nicolas Meunier, Tania Sollogoub, Économie du risque pays, Paris, La Découverte, 2005, p. 68.

[49] Pancras J. Nagy, Country Risk…, op. cit, p. 1, 9, 14.

[50] John Calverley, Country Risk Analysis, Londres, Butterworths, 1985, cité et traduit par Gisèle Belem, Étude de la pertinence des mesures de risque pays pour l’Afrique, mémoire de maîtrise ès sciences, Écoles des hautes études commerciales, Montréal, 2001, p. 3.

[51] COFACE, « L’analyse du risque pays », avril 1991, p. 1.

[52] Intervention de Guy de Longueville au colloque Risque pays de la COFACE, 7 mars 2006.

[53] Guy de Longueville, « Les nouvelles dimensions du risque pays », Banque, no 585, octobre 1997, p. 46.

[54] Lara Raoub, Analyse des caractéristiques…, op. cit., p. 24-42 ; Gisèle Belem, Étude de la pertinence des mesures de risque pays…, op. cit., p. 21-29 ; Boutheima Menif, Évaluation sommaire du risque pays et adéquation des fonds propres bancaires dans le calcul du ratio Cooke, mémoire de maîtrise ès sciences, Écoles des hautes études commerciales, Montréal, 1999, p. 48-55.

[55] http://oecd.org/trade/xcred/crc/, Classification des risques pays, 27 octobre 2009.

[56] Cf. note 17.

[57] COFACE, « L’analyse du risque pays », avril 1991, p. 27.

[58] Ibid., p. 17-26.

[59] COFACE (Direction des finances, Risque pays), « Analyse du risque pays de la COFACE », 13 septembre 1991, p. 3-5. La « situation politique » évoque le risque de non-transfert ou de non-paiement généralisé ou interruption durable des contrats en cours d’exécution, résultant d’un conflit externe, d’une sécession conflictuelle, d’une guérilla ou d’une guerre civile, de troubles intercommunautaires ou d’une paralysie durable de la vie économique par un mouvement social ou politique.

[60] COFACE (Direction financière, Risque pays), Manuscrit d’un article destiné à paraître dans la revue Banque Stratégie, 19 septembre 1994, p. 4.

[61] COFACE, « L’analyse du risque pays », avril 1991, p. 27.

[62] COFACE, Préparation de la politique d’assurance-crédit 2001, annexe 1. Manuscrit en date de novembre 2000. Les notes méthodologiques ne sont pas confidentielles.

[63] COFACE, Note en date d’octobre 2008 (élaborée pour Préparation de la politique d’assurance-crédit 2009).

[64] Hubert Martini, L’assurance-crédit dans le monde…, op. cit., p. 97.

[65] Jérôme Cazes, directeur général du Groupe COFACE, dans Le MOCI, Risque pays 2001, p. 8-9 ; intervention de Jenny Clei et Sylvia Greisman, direction Risque pays de la COFACE, au colloque Risque pays de la COFACE, 30 janvier 2001.

[66] Guide Risque Pays 2008, Paris, COFACE-Le Cherche Midi, p. 8, 14, 15 ; Guide Coface Risque pays 2009, Paris, Express Roularta Éditions, p. 10-12.

[67] Fiche publicitaire de la COFACE, juin 2008.


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