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Les Européens au G7 : entre intérêts communautaires et gouvernance mondiale (1975-1985)

Noël BONHOMME

Le « groupe des Sept » fondé en 1975 incarne une gouvernance économique nouvelle, directement assumée par les chefs de gouvernement, restreinte aux principales « démocraties industrialisées », et introduit un mode de coopération très différent de celui en vigueur dans les organisations multilatérales classiques. Institution sui generis (elle n’a ni statut, ni organisation, ni compétences définies par un texte fondateur) constituée des principales puissances économiques libérales, elle est théoriquement limitée en moyens d’action mais virtuellement omnipotente. Ce regroupement est à la fois global et régional, car il aborde les problèmes fondamentaux d’une économie mondiale marquée par l’interdépendance en articulant trois régions, Amérique du Nord (États-Unis et Canada), Japon et Europe occidentale (en fait seulement France, RFA, Grande-Bretagne et Italie), liées par des identités communes (démocratie, libéralisme, Occident).

L’Europe occupe une place paradoxale dans cette structure transrégionale [1]. Les Européens sont majoritaires mais l’Europe au sens d’entité politique et institutionnelle est initialement absente. L’introduction d’une représentation communautaire à partir de 1977 se superpose aux représentations nationales sans les remplacer, le G7 demeurant une enceinte où se déploient avant tout des stratégies nationales (plus ou moins coordonnées), davantage qu’une stratégie européenne proprement dite. Il s’avère pourtant rapidement que la politique communautaire ne peut être absente du G7, car les questions justifiant la création d’une gouvernance économique globale sont également au cœur du processus d’intégration européenne. L’articulation entre le G7 et l’Europe, s’impose donc de manière pragmatique sans avoir été réellement pensée en tant que telle.

Les deux cadres de gouvernance que constituent la Communauté européenne et le G7 peuvent être complémentaires, voire emboîtés, parallèles, mais aussi concurrents quand cette gouvernance nouvelle menace de court-circuiter le cadre européen. Cette articulation n’est donc jamais clairement définie par les acteurs eux-mêmes car elle reste profondément ambivalente. La première décennie d’existence du G7 montre cependant une normalisation des rapports avec le cadre européen qui éclaire à la fois la véritable nature du G7 (cadre de coopération institutionnalisé, mais pas directoire mondial) et l’influence structurelle de l’intégration européenne sur les diplomaties nationales.

C’est l’histoire de cette normalisation que nous esquisserons ici. Le G7 crée une gouvernance globale reposant de fait sur des pôles régionaux, mais dont l’articulation avec le régionalisme n’est au départ pas explicite. Suite aux premiers sommets (1975-1977), l’institutionnalisation du G7 (auquel participe désormais la CEE) aboutit à une lente et pragmatique articulation avec le cadre européen. Dans la première moitié des années 1980, l’entente au niveau des dirigeants est sans doute moins grande qu’elle ne l’était auparavant, mais la concertation entre Européens demeure, voire se renforce, au point qu’on peut parler d’une « européanisation » du trilatéralisme.

Les débuts du G7 : une gouvernance globale à l’articulation incertaine avec le régionalisme

Une gouvernance globale créée en réaction aux crises

Ce n’est pas la mondialisation économique qui créé le G7, mais la volonté politique de lutter contre sa remise en cause par les profondes mutations de l’ordre international dans les années 1970. La crise du système de Bretton Woods, le premier choc pétrolier et les difficultés qui en découlent font alors prendre conscience aux gouvernements occidentaux que leur prospérité économique ne peut plus être assurée uniquement dans un cadre national ou régional, mais dans un cadre global. Le G7 fait dialoguer directement les dirigeants les plus influents sur ces questions économiques d’habitude laissées à des « bureaucrates » dépourvus de légitimité politique et à des organisations internationales au fonctionnement trop rigide. Au milieu des années 1970 les problèmes économiques ne sont plus interprétés comme des crises conjoncturelles mais comme l’amorce d’une crise systémique des démocraties occidentales [2], dont les similitudes avec la grande crise des années 1930 effraient les dirigeants. Alors que la détente semble profiter au monde communiste, le G7 incarne le leadership collectif d’un monde occidental aux contours nouveaux. La RFA et le Japon voient leur statut de grande puissance pleinement reconnu. L’Ouest est désormais défini à l’échelle mondiale, non seulement face à l’Est mais aussi face au Sud réuni par le slogan du « nouvel ordre économique mondial » mais déjà tiraillé entre ses différents groupes. Derrière le conflit bipolaire, le G7 répond déjà à l’émergence d’un monde multipolaire, ce qui explique sa rapide institutionnalisation.

La proposition initiale formulée par Valéry Giscard d’Estaing n’est pas de créer une institution mais de fournir une réponse ponctuelle à une situation de crise [3]. Ce « sommet ad hoc », organisé en novembre 1975 à Rambouillet, que Giscard a d’abord voulu centré sur les problèmes monétaires, est élargi à l’ensemble des questions économiques, avant que l’organisation d’un second « sommet économique » par les États-Unis dès juin 1976 n’ouvre la voie à l’annualisation des réunions. Elles deviennent de fait une structure de gouvernance globale sans avoir été initialement pensées comme telles.

Les liens originels avec le régionalisme européen

La création du G7 constitue une réponse à la crise des relations transatlantiques, après les nombreuses divergences face à la crise du système de Bretton Woods, face au premier choc pétrolier et face au développement de la détente depuis le début des années 1970. Les États-Unis sont ravis de voir Giscard proposer un « directoire politique des démocraties industrialisées » [4] que Pompidou avait refusé. Les principaux États européens (surtout la France) trouvent dans le G7 un cadre de concertation souple et relativement égalitaire avec les États-Unis. Cette structure de concertation restreinte est une solution opératoire, qui recrée de la confiance entre dirigeants [5], permet une coordination minimale des politiques et coupe court – au moins partiellement – aux débats byzantins sur les formes de la coopération transatlantique.

En outre, le G7 présente une parenté évidente avec le Conseil européen créé en décembre 1974. Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt sont à l’origine des deux structures qui doivent accroître le poids des chefs d’État et de gouvernement par des discussions informelles, restreintes et régulières [6]. Avant de parvenir à la tête de leurs pays, ils ont participé à la mise en place de rencontres informelles des ministres des finances des cinq principaux pays industrialisés en 1973 (Library group) [7]. En septembre 1974, Schmidt évoque avec Giscard la possibilité de transposer ce dispositif au niveau des chefs de gouvernement [8], au moment même où est discutée la création du Conseil européen. Il est cependant malaisé de voir dans cette concomitance chronologique une transposition directe. Une concertation accrue étant nécessaire à la fois au niveau européen et au niveau occidental, Giscard et Schmidt proposent le même type de réponse aux deux échelles, mais le Conseil européen et le G7 sont néanmoins conçus comme des projets séparés et le développement de ces deux institutions sui generis montre leur différence fondamentale. Alors que le Conseil européen est conçu d’emblée comme une structure pérenne, qui « coiffe » de fait un ensemble d’institutions, le G7 résulte d’une initiative ponctuelle et demeure une structure lâche sans organisation permanente ni pouvoir exécutif. Alors que Giscard présente le Conseil européen comme une institutionnalisation des sommets européens antérieurs et demande la création d’un secrétariat, il s’oppose pour le G7 à une institutionnalisation trop forte et refuse tout secrétariat, pour que cela reste un cadre de discussion souple où peuvent s’exprimer les différents points de vue et non une institution occidentale permanente au service des États-Unis.
Au départ, il n’y a donc pas d’articulation clairement définie entre le G7 et le cadre européen parce que c’est un forum permettant de définir un consensus minimal mais ne prenant pas de décisions précises. En tant que gouvernance parallèle restreinte à quelques États, c’est d’ailleurs avec l’ensemble des institutions internationales compétentes dans le domaine économique que l’articulation du G7 est ambiguë, comme le montre le refus de Giscard lorsque Van Lennep, secrétaire général de l’OCDE, demande à être invité à Rambouillet, parce cela risque d’élargir inutilement la conférence [9].

Deux modèles interprétatifs différents : le trilatéralisme et le directoire

Avant que l’appellation neutre de G7 ne s’impose au début des années 1980, les dirigeants parlent indifféremment de « sommet des pays industrialisés », de « sommets économiques » voire de « world economic summit » [10] mais aussi de « sommets occidentaux ». L’inclusion du Japon fait évoluer le monde occidental vers un nouveau modèle de gouvernance trilatéral et non plus exclusivement atlantique. Dans sa célèbre déclaration du 23 avril 1973 sur « l’année de l’Europe », Kissinger proclame déjà que « dans de nombreux domaines, les solutions “atlantiques”, pour être viables, doivent comprendre le Japon » [11]. La même année, la Commission trilatérale est créée sous l’égide de Zbigniew Brzezinski pour former une « communauté des nations développées ».
Cette conception trilatérale de l’Occident suppose cependant que les pays de la Communauté européenne soient unis, à un moment où l’intégration communautaire marque précisément le pas. Pour la France, la désunion des Européens au sommet risque de diluer l’approche et les intérêts européens dans un concert occidental. Le problème européen est aggravé par l’attitude du Japon qui considère sa place au G7 comme une reconnaissance internationale [12], mais y brille cependant par sa passivité. Les dirigeants japonais n’ont pas encore de conception globale de la gouvernance, ainsi que Kissinger l’explique en dépeignant l’attitude du Premier ministre Miki au sommet de Rambouillet :

« Les dirigeants japonais avaient du mal à adhérer à l’idée d’un ordre mondial ou d’une organisation internationale. […] Malgré sa politesse imperturbable, la délégation japonaise parut plus à son affaire lorsqu’il s’agissait de servir l’intérêt national du Japon que lorsqu’il était question d’ordre mondial » [13].

Ce relatif effacement japonais accentue le problème européen, puisque qu’on en revient à un face à face atlantique. Malgré la présence de personnalités des milieux dirigeants européens et japonais dans la Commission trilatérale (comme Raymond Barre, Roy Jenkins ou Nobuhiko Ushiba, le négociateur japonais du Tokyo round), le « trilatéralisme » est une invention largement américaine, destinée à soutenir le leadership chancelant des États-Unis, et qui atteint d’ailleurs son influence maximale aux États-Unis avec l’administration Carter [14].

En réalité, on peut aussi voir dans le G7 la réactivation d’un modèle bien plus ancien : celui du directoire ou du concert. Au cœur du G7 se trouvent les quatre puissances atlantiques (États-Unis, France, Royaume-Uni, RFA) dont les représentants à différents niveaux ont pris l’habitude dans les années 1970 de se rencontrer de manière informelle, soit dans des structures nouvelles (comme le G7), soit en marge des rencontres organisées par les institutions internationales (OCDE, FMI, ONU) [15]. En terme de représentation de la gouvernance, il ne s’agit plus d’établir un équilibre entre trois pôles géographiques formant le monde occidental, mais de consolider l’unité des grandes puissances autour desquelles gravitent les autres pays du monde occidental. Le projet initial de Giscard est de tenir un sommet économique quadripartite qui rappelle le directoire occidental jadis proposé par De Gaulle. Schmidt le convainc d’inclure le Japon, mais c’est bien dans un cadre quadripartite que Giscard fait sa proposition en marge du sommet d’Helsinki, après avoir carrément évoqué l’idée que le sommet se tienne à Cinq mais que la préparation écarte les Japonais et les Britanniques [16]. L’Italie obtient ensuite un siège au motif que son gouvernement a besoin de soutien international face à la montée du communisme [17], mais Giscard récuse toute autre participation pour que le sommet de Rambouillet garde son caractère restreint. Même après l’inclusion définitive de l’Italie et du Canada en 1976, puis de la CEE en 1977, les dirigeants français, américain, allemand et britannique continuent jusqu’en 1979 à tenir en marge du G7 une réunion quadripartite consacrée aux questions politiques, pour des raisons tenant à la fois à l’efficacité pratique des discussion et à la légitimité politique des participants, ainsi que Giscard l’explique en janvier 1977 au nouveau vice-président américain Mondale :

« Ces quatre pays peuvent, entre eux, aborder pratiquement tous les sujets. Nous avons été plus ou moins obligés d’inclure le Japon alors que l’on sait que la participation du gouvernement japonais se caractérise surtout par son mutisme total […]. Puis nous avons été soumis à de très fortes pressions de la part de l’Italie,[...] et puis ce fut le Canada, dont la participation n’est vraiment pas nécessaire[...] Cela fait trop de monde : il est plus difficile de prendre une décision, cela prend plus de temps, et rien ne peut être tenu secret » [18].

Le sommet quadripartite de La Guadeloupe, organisé par Giscard sur le modèle du G7 (entretiens informels et restreints au plus haut niveau) mais à propos des affaires purement politiques (détente, négociations stratégiques, sécurité internationale), vient confirmer en janvier 1979 la tendance des quatre grands à se réunir séparément, au grand dam de l’Italie et du Japon qui s’estiment concernés.

Bien que le G7 développe un discours mondialiste au nom de l’ensemble des « démocraties industrialisées » :

« Chacun d’entre nous a la responsabilité d’assurer la prospérité de l’économie d’un pays industriel important. La croissance et la stabilité de nos économies aideront à la prospérité de l’ensemble du monde industriel et des pays en développement » [19],

il exclut cependant une majorité des pays européens (en particulier cinq des neuf membres de la Communauté européenne) ainsi que d’autres pays occidentaux extra-européens, qui ne s’estiment pas représentés [20]. La présence italienne à Rambouillet illustre cette confusion volontaire entre la réunion de quelques grandes puissances et les régions qu’elles sont censées représenter : la France présente sa participation comme une manière de représenter la CEE, dont l’Italie assure alors la présidence, mais l’Italie affirme dès le départ qu’elle siègera en tant que membre de plein droit.

L’articulation entre le G7 et le cadre européen est donc encore indéfinie lors des premiers sommets (1975-1976), car elle n’a pas été explicitement envisagée par les fondateurs. L’articulation du G7 avec les États européens, l’Europe ou la Communauté européenne ne recouvre pas exactement la même réalité. Il est donc significatif que, malgré cela, cette articulation se mette en place de manière pragmatique à partir de 1977.

L’Europe communautaire et l’institutionnalisation du G7 :
une articulation pragmatique


Le débat sur la représentation communautaire au G7 (1975-1977)

Jusqu’à 1977, un vif débat oppose la France aux cinq États de la CEE non-membres du G7 (l’Allemagne, la Grande-Bretagne et l’Italie louvoyant entre les deux camps), car les sommets « économiques » traitent de sujets qui sont tous partiellement de compétence communautaire (politique économique, monnaie, énergie, Nord-Sud, commerce). L’argumentaire français consiste initialement à dire que le sommet n’est pas censé prendre de décisions en bonne et due forme et qu’un mandat communautaire serait sans objet, voire contreproductif, puisqu’il priverait les Européens de toute marge de manœuvre. Le G7 s’institutionnalisant, il apparaît que le véritable motif de l’opposition française porte sur la légitimité politique des institutions communautaires. Le président de la Commission, organe technique et non élu, n’a pas sa place dans une réunion réservée aux chefs d’État et de gouvernement, ainsi que l’explique Gabriel Robin (conseiller diplomatique de Giscard) en 1977 :

« En cas de participation de Jenkins, un précédent serait créé […]. Comme M. Jenkins ne représente personne que lui-même s’il n’a pas de mandat communautaire, on verrait surgir la revendication d’un tel mandat. Celui-ci obtenu, la commission apparaîtrait comme le porte-parole des Neuf et les chefs d’État et de gouvernement se retrouveraient dans une situation humiliante de simples observateurs » [21].

Dans cette optique, les dépositaires des intérêts européens sont moins les institutions que les États, et d’abord les plus importants d’entre eux, d’autant plus que le déroulement informel des discussions rend malaisée la séparation entre ce qui est ou non de compétence communautaire.

Ce débat pose en réalité deux problèmes différents, d’une part la place des « petits » États dans l’ordre international, d’autre part celui du mode de gouvernance européenne partagée entre intégration supranationale et coopération intergouvernementale. Au Conseil européen de Bruxelles (16-17 juillet 1975), Giscard reste flou sur son projet (« La concertation [à haut niveau] est indispensable entre les responsables des principaux pays industrialisés pour établir une structure internationale plus stable »), mais Schmidt se fait plus précis lorsque le Premier ministre néerlandais Den Uyl demande que cette concertation occidentale fasse l’objet d’un mandat communautaire : « Il faut un contact direct entre les gens importants, entre les gens qui comptent, [et non] un travail de rédaction entre experts sur des textes illisibles, avec parenthèses et crochets » [22]. Giscard et Schmidt pensent alors avoir une sorte de légitimité implicite à représenter les intérêts européens puisque, selon les termes du président de la Commission François-Xavier Ortoli, « ils se consid[èrent] comme les co-régents de l’Europe » [23]. Ils esquivent d’ailleurs habilement le débat communautaire en intégrant l’Italie sous couvert de la présidence du Conseil. Lors du Conseil européen de Rome (1-2 décembre 1975), ils essuient les critiques des autres dirigeants et du président de la Commission [24], mais le débat en reste là car aucun nouveau « sommet type Rambouillet » n’est prévu.

Or, le président Ford organise quelques mois plus tard un nouveau sommet à Porto-Rico, dont l’officialisation provoque un tollé dans la CEE. Les protestataires ne sont plus seulement les pays du Benelux, mais aussi le Danemark, l’Irlande et le Parlement européen qui mettent en cause à la fois le président de la Commission François-Xavier Ortoli (jugé trop passif) et le président du Conseil Gaston Thorn (critiqué au contraire pour son activisme qui l’a conduit à proposer de se rendre à Porto Rico sans mandat communautaire). Les protestataires demandent même directement aux autorités américaines d’inviter les présidents du Conseil et de la Commission. Un accord entre les Neuf est quasiment trouvé le 15 juin au niveau ministériel grâce à la persévérance de l’Allemagne, mais il achoppe sur le refus français de voir la Commission invitée [25].

Parmi les protestataires, des positions différentes coexistent. Les Néerlandais veulent une représentation exclusivement communautaire avec mandat et sans délégations nationales, de manière que les présidents de la Commission et du Conseil représentent bien les Neuf et non seulement les cinq États non-membres du G7. Pour les Danois, la priorité semble être davantage d’obtenir une représentation de tous les États, y compris des « petits ». La Belgique propose même de cumuler représentations nationales et communautaires pour concilier les deux positions. Derrière la revendication communautaire, tous ces « petits » États cherchent à faire entendre la voix de leur propre gouvernement à côté des « grands ».

La commission européenne est finalement invitée en 1977. Le refus de Giscard en 1976 a été une victoire à la Pyrrhus car un an plus tard, ni les Britanniques et ni les Allemands ne veulent ranimer ce houleux débat. La nouvelle administration américaine, dont de nombreux responsables sont « trilatéralistes », est demandeuse d’une représentation européenne, d’autant plus que Jenkins, le nouveau président de la Commission, est membre de la Trilatérale [26]. À l’Élysée même, le secrétaire général Jean-François Poncet et son adjoint Yves Cannac recommandent des concessions aux autres Européens, contredisant la ligne intransigeante préconisée par Gabriel Robin [27]. Giscard cède, mais réussit à faire aménager la participation de la Commission : son président ne doit participer qu’à certaines sessions et il représente la CEE sans mandat communautaire, apparaissant comme un invité plus qu’un membre à part entière du G7. Lors des réunions de préparation et de suivi, ses représentants voient leur champ d’action limité. Les premières années, ils s’occupent ainsi le plus souvent de préparer le document de travail sur le commerce car c’est celui où la compétence communautaire est la moins contestable.

Une articulation pragmatique

Une coordination avec le Conseil européen se met en place de fait. Le premier Conseil européen de l’année, intervenant avant le G7 organisé entre mai et juillet, aborde toujours les relations avec les États-Unis et le Japon, ainsi que les initiatives à prendre à la fois au niveau européen et international. Ce mode de concertation, informel et restreint aux chefs de gouvernement, convient mieux à une préparation du G7 que les procédures classiques de la Communauté, trop lourdes. D’ailleurs, habitude est prise d’organiser le G7 un semestre où la présidence du Conseil est tenue par la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni ou l’Italie, afin qu’il existe une coordination européenne sans ajouter un interlocuteur de plus au sommet.

La concertation européenne commence à être utilisée comme un instrument pour orienter les résultats du G7. En 1978, un projet de « stratégie économique concertée », d’abord évoqué à l’OCDE, est repris à son compte par la commission européenne (« Memorandum Jenkins », avril 1978). Les neuf chefs d’État et de gouvernement discutent d’une stratégie économique commune, l’entérinent au Conseil européen de Brême (7-8 juillet 1978) et le G7 de Bonn (16-17 juillet) approuve une « stratégie de relance concertée » directement articulée sur les décisions européennes. La RFA étant réticente sur les mesures de relance, le rapprochement des deux réunions au sommet – dont il était l’organisateur – a pu jouer sur les concessions de Schmidt.

En 1979, cette interaction fonctionne à nouveau. Face au second choc pétrolier, la France, qui tient la présidence du Conseil, propose l’adoption d’une ambitieuse stratégie d’économie d’énergies et de plafonnement des importations. L’efficacité d’une telle politique dépendant de la fixation d’engagements chiffrés, il faut convaincre en Europe la RFA et au dehors les États-Unis et le Japon. Au Conseil européen de Strasbourg (21-22 juin 1979), la présidence française « met la pression » [28] sur les Allemands et obtient un engagement chiffré qui permet aux Européens de convaincre les Américains et les Japonais. Sur certains sujets, la délégation française convient au contraire de ne pas les aborder en profondeur à Strasbourg, de manière à les « réserver » au sommet de Tokyo (26-29 juin 1979) où de plus fortes pressions pourront être exercées sur le chancelier allemand. La préparation, en lien avec le Conseil européen, n’est donc pas l’assurance que la solidarité européenne prévaut au G7, car la tentation est grande pour les États membres du G7 d’y imposer leur propre interprétation des accords trouvés dans le cadre européen. L’imbrication croissante entre le Conseil européen et le G7 est encore davantage soulignée en 1980 lorsque l’Italie, présidant à la fois la CEE et le G7, organise les deux sommets à Venise à quelques jours d’intervalle (12-13 juin puis 22-23 juin).

Le président de la Commission voit son siège devenir pérenne, même si son statut demeure inférieur à celui des autres participants. Jenkins obtient rapidement de participer à toutes les sessions économiques. Les craintes françaises s’avèrent injustifiées : loin de se mettre en avant, il joue la conciliation en coulisses, coordonnant au maximum son action avec la présidence du Conseil [29]. Le rôle de la Commission reste limité à certains dossiers mais dès la fin des années 1970 sa légitimité n’est plus guère contestée. Malgré l’existence de la Coopération politique européenne (CPE), l’évolution est plus lente sur les dossiers politiques. Lorsqu’il est question de l’Afghanistan au sommet de Venise, Jenkins ne participe pas aux discussions des chefs de gouvernement mais est associé au travail des ministres des Affaires étrangères [30], premier pas vers la participation communautaire aux sessions politiques du G7.

Des stratégies nationales

Les stratégies déployées sont avant tout nationales, même lorsqu’il existe des positions communes européennes. Au sommet de Tokyo (1979), Carter accepte l’idée européenne de plafonds chiffrés d’importations pétrolières, mais exige en échange d’avoir des engagements séparés de chaque dirigeant et non un engagement global de la CEE. Giscard propose alors une répartition nationale et s’attire les foudres de la délégation italienne (qui défend ses propres intérêts) car cela se décide par accord tacite avec les Allemands et les Britanniques, en outrepassant l’avis du Premier ministre italien, du président de la Commission, et sans consulter les autres pays de la CEE alors que cela modifie les décisions communautaires antérieures [31]. Le G7 pouvant souligner les divergences intra-européennes, les positions communes restent toujours prudentes. À Bonn (1978), Giscard prend ainsi soin de présenter le projet européen de SME comme une zone de stabilité monétaire apte à dialoguer avec le dollar et le yen, mais non destinée à les concurrencer [32], de manière non seulement à apaiser les inquiétudes américaines mais aussi à tenir compte de la position prudente de Callaghan sur le SME.

La collaboration européenne au G7 est en fait surtout franco-allemande et le diptyque Conseil européen / G7 évoqué plus haut doit être élargi aux sommets franco-allemands. L’Italie a un discours plus « communautaire » parce qu’elle pèse moins que la France, l’Allemagne ou la Grande Bretagne, mais son objectif prépondérant est bien de consolider sa place dans le club des « grands États ». Elle demande par exemple, à plusieurs reprises, la création de sommets franco-italiens sur le modèle des sommets bilatéraux franco-allemands, franco-britanniques et germano-britanniques, pour éviter d’être exclue de ce directoire européen et occidental [33].

Cependant, le principal obstacle politique à une convergence européenne est que les débats du G7 se structurent souvent autour d’une opposition franco-américaine, si bien que les autres Européens se positionnent par rapport à eux pour faire émerger un consensus plus que pour porter une parole européenne. Ils doivent tous se positionner vis à vis des États-Unis, tout en évitant d’en faire un arbitre de leurs divergences. Chacun a en fait sa propre conception du sommet et de son articulation avec le cadre européen. La France limite l’institutionnalisation du G7 car cette structure lui permet de dialoguer sur une base relativement égalitaire avec les États-Unis et d’y défendre sa traditionnelle politique d’indépendance, qui y prend volontiers l’apparence d’un discours européen. Le discours britannique est plus ouvertement national car au sein du G7 il n’y a pas de priorité à définir entre concertation occidentale et concertation européenne. L’Italie, comme l’Allemagne, cherche l’entente avec la France mais ne peut s’accommoder d’une mésentente avec les États-Unis. Chargé de préparer le document de travail sur les relations Nord-Sud avant le sommet de Versailles (1982), le sherpa italien Sergio Berlinguer précise ainsi que « le document rédigé par l’Italie ne refl[ète] pas la position du gouvernement italien ; il ne se [veut] pas non plus la synthèse de ce que pourraient être les positions des pays de la Communauté [mais s’efforce] plutôt de réaliser un compromis entre l’attitude de ceux-ci et celle des Américains » [34].
À travers l’articulation entre le G7 et le cadre communautaire, deux questions différentes sont en fait posées : d’une part celle de l’identité politique et institutionnelle européenne, d’autre part la place de la politique européenne au sein de la concertation occidentale.

La première moitié des années 1980 : une européanisation du trilatéralisme ?

Les progrès de la concertation européenne malgré l’absence d’accord politique

Au tournant des années 1980, toutes les conditions semblent réunies pour attiser les divergences européennes. L’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher, de Ronald Reagan puis de François Mitterrand introduit au sein du G7 des visions économiques et politiques fondamentalement différentes. La fin de la détente et la récession induite par le second choc pétrolier attisent les tensions. Après un premier contact finalement positif entre Mitterrand et Reagan au sommet d’Ottawa (1981), les sommets suivants (Versailles en 1982 et surtout Williamsburg en 1983) sont marqués par des affrontements répétés et parfois violents entre les deux dirigeants.

Pourtant, on discerne plus clairement qu’auparavant la concertation européenne au G7. En juillet 1981, sur proposition française, la dernière réunion de préparation du sommet d’Ottawa est ainsi précédée d’une rencontre entre les sherpas des chefs de gouvernement européen et celui du président de la Commission [35]. C’est une pratique nouvelle dont on trouve des exemples hors du groupe des sherpas eux-mêmes. Lorsque les États-Unis mènent en 1982 des consultations bilatérales dans les capitales européennes pour négocier en marge du G7 un accord sur les relations économiques Est-Ouest (« Mission Buckley »), elles sont par exemple précédées d’une réunion des directeurs chargés des affaires économiques dans les ministères des Affaires étrangères français, allemand, britannique et italien [36]. La concertation entre les quatre européens et la Commission tend à se développer dans les structures assurant la préparation et le suivi des sommets. Même si ces pays ne convergent pas, ils éprouvent le besoin de se concerter face aux demandes et aux projets d’une administration américaine perçue comme plus unilatérale que lors de la période précédente et qui sait jouer des divergences entre ses alliés. Cette européanisation de leurs stratégies au sein du G7 ne constitue pas un accord mais montre que leur comportement au sommet se situe plus qu’avant dans un référent européen.

Il est d’ailleurs très significatif que cette concertation européenne soit plus visible au niveau des hauts-fonctionnaires ou des sherpas qu’au niveau des dirigeants. Malgré les divergences politiques entre gouvernements européens – ou peut-être à cause d’elles ? [37] – la concertation s’impose comme une nécessité structurelle. Il reste néanmoins malaisé de différencier ce qui relève du discours et du déroulement réel des faits : les responsables français, notamment, ont volontiers tendance à voir une attitude commune des Européens dans toute divergence britannique ou allemande vis à vis des États-Unis.

Des relations normalisées entre l’Europe communautaire et le G7

Au début des années 1980, la place des institutions communautaires ne fait plus guère débat. Dans le cadre européen, la concertation préalable puis l’information a posteriori contentent à la fois les Européens du G7 qui ne veulent pas se lier les mains, et les États non-membres qui ne craignent plus que la politique européenne se fasse au G7. Au sommet de Versailles (1982), la demande d’invitation de la présidence belge du Conseil suscite certes des réticences françaises, mais c’est davantage pour éviter de rajouter une délégation aux réunions restreintes, que pour un problème de légitimité politique. L’élargissement de la Communauté rendant de plus en plus en plus difficile d’organiser toujours le G7 un semestre où l’un des quatre « grands » tient la présidence, il est admis que certaines années la Communauté soit représentée à la fois par le président de la Commission et par celui du Conseil.

C’est au niveau des structures de préparation et de suivi que la normalisation est la plus évidente. Les représentants de la Commission sont désormais pleinement intégrés à tous les groupes et sous-groupes de préparation et prennent autant d’initiative que n’importe quelle autre délégation. Loin de se cantonner à une approche communautaire spécialisée, le sherpa de Gaston Thorn propose par exemple en 1982 « un exercice de cohérence horizontale qui complèterait et chapeauterait la discussion inévitablement fractionnée des points de l’ordre du jour et qui serait centrée sur la question-clé : comment restaurer une croissance plus soutenue et réduire le chômage avant que nos sociétés soient déstabilisées ? » [38]. La même année, c’est tout naturellement qu’il participe comme représentant de la CEE, en marge d’une réunion des sherpas, à une concertation des représentants européens avec la « mission Buckley », bien qu’il s’agisse d’un dossier politique extrêmement sensible [39]. En dehors des conversations purement politiques qui ne sont d’ailleurs pas préparées par les sherpas, les représentants communautaires font désormais partie du système de plein droit, sans séparation artificielle entre ce qui serait ou non de la compétence communautaire.

Dans les stratégies nationales des membres du G7, l’articulation avec le cadre européen est désormais explicite, comme le montre le cas français. La stratégie de Mitterrand est d’emblée plus européenne que ne l’était celle de Giscard et elle prend également davantage la mesure de l’importance du Japon et de l’espace Pacifique sur le plan mondial. Sur le plan monétaire par exemple, il y a une continuité entre Giscard et Mitterrand mais le schéma de ce dernier – qui trouvera une concrétisation partielle dans les accords du Plaza (1985) et du Louvre (1987) signés par les membres du G7 – est plus clairement trilatéral, le SME y faisant à la fois figure de modèle pour une gouvernance monétaire globale et de recours contre l’absence d’une telle gouvernance. De même, sur le plan industriel, les initiatives françaises pour stimuler une coopération scientifique dans le cadre du G7 (en 1982 la France met en avant le thème « technologie, croissance et emploi » et obtient la création d’un groupe de travail qui stimule la mise en place de projets de recherche communs) et dans le cadre européen (programme Eurêka en 1984) montrent l’application de la même stratégie à deux échelles différentes. Mais la chronologie montre que l’articulation entre le cadre européen et le G7 change en cours de route : en 1981-1982, Mitterrand mène de front ses initiatives au G7 et en Europe sans vouloir faire de concessions sur la spécificité de sa politique nationale. En choisissant ensuite de modifier sa politique intérieure pour converger avec ses partenaires européens, il se donne les moyens de faire avancer au G7 ses idées sur la gouvernance mondiale, idées affirmées depuis 1981 mais inaudibles en raison de l’isolement français. Le « tournant de la rigueur », souvent interprété à l’aune des relations entre politique nationale et européenne, gagne à être considéré également à l’échelle occidentale.

Au final, l’articulation entre la gouvernance globale du G7 et la gouvernance européenne reste plurielle, car chaque membre européen du G7 la conçoit différemment. Leur rapport initialement ambigu s’est stabilisé autour d’un consensus : ni véritable gouvernance trilatérale, ni directoire court-circuitant le fonctionnement de la Communauté, le G7 demeure une enceinte où se déploient les stratégies nationales des États représentés, mais où chacun a intérêt à une concertation minimale entre Européens. Les institutions communautaires, bien que gardant un statut à part (le « Groupe des Sept » compte en fait huit membres), gagnent à la fois en légitimité internationale et en légitimité politique interne par leur participation, mais ne sont pas les artisans d’une stratégie européenne. Pour les États membres des deux structures, stratégie européenne et stratégie au G7 ne se confondent pas mais sont pourtant inséparables : pour atteindre ses objectifs et défendre ses intérêts nationaux, chacun doit jouer sur les deux échelles comme des instruments complémentaires et coordonnés. L’institutionnalisation du G7 ne crée pas mécaniquement un pôle régional européen au sein d’une gouvernance mondiale, mais favorise l’européanisation des stratégies nationales.

[1] David Milliot, « Le transrégionalisme, nouvelle frontière du régionalisme ? », Annuaire français de relations internationales, vol. v, 2004, p. 34-50.

[2] Michel J. Crozier, Samuel P. Huntington, Jogi Watanuki, The Crisis of Democracy : Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York, New York University Press, 1975. Sur la perception de la crise économique, voir Robert Frank et al., « Crise et conscience de crise : les années grises de la fin du siècle », Vingtième siècle. Revue d’histoire, n° 4, 2004, p. 75-82.

[3] Archives nationales (AN), Paris, 5AG3/885, compte rendu du déjeuner quadripartite en marge de la conférence d’Helsinki, 31 juillet 1975.

[4] Henry Kissinger, Les années de renouveau, Paris, Fayard, 2000, p. 610.

[5] Noël Bonhomme, Emmanuel Mourlon-Druol, « Institutionalising trust ? Regular summitry from the mid-1970s to the late 1980s », dans Reinhild Kreis, Martin Klimke, Christian Ostermann (dir.), « Trust, but Verify » : The Politics of Uncertainty and the Transformation of the Cold War Order, 1969-1991, à paraître.

[6] Voir à ce sujet la contribution d’Emmanuel Mourlon-Druol dans le présent volume.

[7] Andrew Baker, The Group of Seven : Finance ministries, Central Banks and Global Financial Governance, Londres, Routledge, 2006, p. 18-25.

[8] Entretien Giscard – Schmidt du 3 septembre 1974, cité par Matthias Waechter, Helmut Schmidt und Valéry Giscard d’Estaing : Auf der Suche nach Stabilität in der Krise der 70er Jahre, Brême, Temmen, 2011, p. 99.

[9] Archives du ministère des Affaires Étrangères (AMAE), La Courneuve, CE-956 PM 8-18, télégrammes n° 65 et 67/DFO, 24 et 28 octobre 1975.

[10] Archives de la Commission européenne (ACE), Bruxelles, BAC 156/1990 n°4308, note de la présidence du Conseil, 19 juillet 1978.

[11] Cité par Pierre Mélandri, Une incertaine alliance : les États-Unis et l’Europe, 1973-1983, Paris, Publications de la Sorbonne, 1988, p. 11.

[12] Shiro Saïto, Japan and the summit : Japan’s role in the Western Alliance and Asian Pacific Cooperation, Londres, Routledge, 1990, p. 50-56 et Hugo Dobson, Japan and the G7/8, 1975-2002, Londres, Routledge, 2004.

[13] Henry Kissinger, Les années de renouveau…, op. cit., p. 614.

[14] Stephen Gill, American hegemony and the Trilateral Commission, Cambridge, Cambridge University Press, 1990, chapter 5.

[15] Henri Froment-Meurice, Vu du Quai. Mémoires, 1945-1983, Paris, Fayard, 1998, p. 485.

[16] AN, Paris, 5AG3/983, entretien Giscard-Kissinger du 10 juillet 1975.

[17] Noël Bonhomme, « L’Italie au G7 : puissance européenne, puissance mondiale ou puissance méditerranéenne ? (1975-1985) », Cuadernos de Yuste, à paraître en 2012.

[18] AN, Paris, 5AG3/984, entretien Giscard-Mondale du 29 janvier 1977.

[19] Déclaration de Rambouillet, 17 novembre 1975 : http://www.g8.utoronto.ca/francais/..., site consulté le 25 avril 2012.

[20] L’Australie essaie sans succès de se faire inviter par le Japon au G7 de Tokyo en 1979, sous couvert de mieux représenter la zone Pacifique.

[21] AN, Paris, 5AG3/888, note de Gabriel Robin, 15 mars 1977.

[22] AN, Paris, 5AG3/909, compte rendu de la session du 15 juillet.

[23] Entretien avec Noël Bonhomme, Paris, 20 juin 2007.

[24] ACE, Bruxelles, PV spécial n° 362, 3 décembre 1975.

[25] Pour une analyse détaillée, voir Giuliano Garavini, « The Battle for the Participation of the European Community in the G7 (1975-1977) », Journal of European Integration History, n° 23, 2006, p. 141-158.

[26] AN, Paris, 5AG3/984, compte rendu des entretiens d’Emmanuel de la Margerie avec les responsables de la futur administration Carter (23 décembre 1976).

[27] AN, Paris, 5AG3/888, notes de François-Poncet et Cannac, 21 mars 1977.

[28] AN, Paris, 5AG3/916, compte rendu du Conseil des ministres restreint du 11 juin 1979.

[29] AN, Paris, 5AG3/916, note de Gabriel Robin, 18 juin 1979.

[30] Roy Jenkins, European Diary 1977-1981, Londres, Collins, 1989, p. 612.

[31] Il faut ici comparer les comptes rendus français (AN, Paris, 5AG3/895) et britannique (National Archives Kew, PREM 19/28) des dernières sessions du sommet avec le récit de Roy Jenkins (European Diary, op. cit., p. 469-475) pour reconstituer les positions des uns et des autres.

[32] AN, Paris, 5AG3/893, session du 16 juillet 1978.

[33] AN, Paris, 5AG3/995 (note de Gabriel Robin, 31 mai 1976) et 5AG3/1015-1016 (note de Leclercq, 8 novembre 1979).

[34] AN, Paris, 5AG4/ PM 65, lettre de l’ambassadeur d’Italie à Paris, 17 avril 1982.

[35] AN, 5AG4/PM 61, compte rendu de la réunion des sherpas par Jean-Noël Jeanneney, 6 juillet 1981.

[36] AMAE, la Courneuve, DE-CE 2184 / PM2, note de Jean-Claude Paye, 22 février 1982.

[37] Jean-Noël Jeanneney note ainsi en 1981 que le représentant allemand « apparaît comme le porte-parole des Américains », et que cela nécessite donc tout un travail de rapprochement avec les Allemands.

[38] AN, Paris, 5AG4/PM 65, lettre de Jean Durieux, 15 février 1982.

[39] AN, Paris, 5AG4/PM 64, note de Pierre Morel, 20 avril 1982.


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